Évaluation du Programme de contribution à l'Agence spatiale européenne par l'Agence spatiale canadienne

Aperçu de l'industrie spatiale canadienne

L'industrie spatiale canadienne comprend un certain nombre de caractéristiques. Les communications par satellite représentent la composante dominante du secteur au niveau des revenus, essentiellement en raison des besoins de radiodiffusion^{Notes de bas de page 6}. Près de 80 % des 4,9 milliards de dollars générés par l'industrie spatiale canadienne en 2021 provenaient des communications par satellite (ASC, 2023a, p. 18). Cela inclut la fabrication d'équipement pour les segments spatial et terrestre, l'exploitation des satellites, ainsi que l'offre d'un éventail de services, de produits et d'applications de communication. En dehors des communications par satellite, l'industrie spatiale canadienne comprend une panoplie d'activités qui couvrent tous les domaines spatiaux traditionnels et qui ont généré environ un milliard de dollars en 2021, comme l'illustre la figure 3.

Également, l'industrie spatiale canadienne se compose de quelques gros joueurs, qui génèrent à eux seuls la majeure partie des revenus, et d'une multitude d'organisations plus petites qui génèrent le reste. À titre d'exemple, 95% des revenus spatiaux proviennent de 30 organisations (26 entreprises et 4 universités) alors qu'il existe plus de 200 organisations œuvrant dans le domaine spatial au Canada (ASC, 2023a, p. 31; Gouvernement du Canada, 2021). En se basant sur les données économiques de 2021, cela signifie qu'environ 245 millions de dollars de revenus étaient répartis entre 170 organisations, alors que les 4,7 milliards de dollars restants étaient partagés entre les 30 organisations aux revenus plus élevés. Ces données sont utiles pour comprendre le contexte dans lequel l'industrie canadienne interagit avec l'ESA, à savoir que ces grandes entreprises, qui forment une part essentielle de l'industrie spatiale canadienne, sont naturellement plus aptes à utiliser leur taille importante pour tirer profit des possibilités offertes par l'ESA, particulièrement lorsqu'elles agissent en tant qu'entrepreneur principal. Il importe toutefois de noter que les petites et moyennes entreprises (PME) du secteur spatial canadien sont en fait davantage portées vers l'exportation que les plus grandes organisations, puisque 61 % de leurs revenus proviennent de clients situés à l'étranger (ASC, 2023a, p. 31). L'accès aux contrats de l'ESA est particulièrement important pour ces PME, qui constituent le pilier de l'innovation du secteur spatial canadien.

Enfin, 36 % des revenus généraux du secteur spatial canadien provenaient de l'exportation en 2021 (ASC, 2023a, p. 22). Bien que les États-Unis demeurent la plus grande source de revenus d'exportation (57 % de tous les revenus d'exportation), l'Europe vient au deuxième rang (22 % de tous les revenus d'exportation), avec des revenus deux fois plus élevés que ceux découlant des exportations vers l'Asie, la région qui se trouve au troisième rang (ASC, 2023a, p. 24).

Avantages de la participation à l'ESA

Les résultats de l'évaluation indiquent la valeur accordée à la participation du Canada à l'ESA. Du point de vue du secteur spatial canadien, l'ESA accroît significativement la gamme d'opportunités offertes, grâce aux avantages clés suivants :

• Création de nouveaux partenariats : Le plus grand avantage qui ressort des entrevues effectuées auprès de l'industrie est probablement la capacité d'établir des partenariats et des collaborations avec des entreprises européennes, particulièrement celles qui agissent à titre d'entrepreneur principal sur les projets de l'ESA. Il a été souligné que les occasions commerciales dans le secteur spatial sont principalement fondées sur la confiance, l'expertise et des cas éprouvés de collaboration. Bénéficiant de la solide réputation du Canada dans certains domaines technologiques clés, les entreprises canadiennes qui réussissent à établir et à cultiver ces relations deviennent des partenaires naturels vers lesquels les entrepreneurs principaux peuvent se tourner lorsque vient le temps de préparer une offre pour l'ESA, ou dans le cadre d'autres occasions commerciales. Considérant que le budget de l'ESA est dix fois plus élevé que ce qu'investit l'ensemble du gouvernement du Canada dans l'espace, ces partenariats sont souvent établis avec d'importantes organisations de l'économie spatiale mondiale. Ainsi, le potentiel de coopération future dans d'autres secteurs d'activité est bien présent, tant sur le marché européen hors du contrat initial avec l'ESA qu'en tirant parti des collaborations avec ces grands partenaires européens pour accéder à d'autres marchés mondiaux, ce qui ne serait pas possible en s'appuyant exclusivement sur des partenariats nationaux (Euroconsult, 2022, p. 40; Euroconsult, 2022, p. 167)
• Progression de nouvelles technologies : En tant que l'une des plus importantes agences spatiales au monde, l'ESA entreprend de multiples missions spatiales qui élargissent la gamme de possibilités offertes aux entreprises canadiennes pour mettre au point de nouvelles technologies, de nouveaux produits et de nouveaux services, et les amener à maturité. Par exemple, les données de rendement confirment que les projets financés avec le soutien du PC-ESA ont réussi à augmenter le niveau de maturité technologique (NMT) des technologies canadiennes. Les données indiquent notamment qu'au moins 55 technologies et applications ont été développées par les organisations spatiales canadiennes grâce au soutien du PC-ESA. De nombreuses technologies ont aussi profité des occasions d'accès aux missions spatiales de l'ESA, soit en ayant été à bord d'un vol spatial, soit en ayant été sélectionnées pour une future mission spatiale. Malgré l'implication bien établie du Canada dans le domaine spatial, les investissements dans le secteur sont restés relativement stables et ne sont pas comparables à ce que peuvent réunir les pays membres de l'ESA. La participation du Canada à l'ESA contribue à optimiser ses investissements, puisqu'elle offre à l'industrie des possibilités dans de multiples domaines, y compris ceux qui n'ont pas été systématiquement ciblés dans le cadre des missions de l'ASC, comme les communications par satellite ou la navigation.
• Accès à de nouveaux marchés : Lors des entrevues, les représentants de l'industrie ont également souligné que la participation à une mission de l'ESA est une réalisation de grande valeur qui ouvre la porte à des occasions en dehors de l'ESA. En d'autres termes, le fait d'avoir participé à une mission de l'ESA devient en quelque sorte une « carte d'affaires » qui confère une certaine crédibilité, un atout majeur pour élargir les perspectives d'affaires. Cette crédibilité ne vient pas uniquement du fait d'avoir participé à un programme de l'ESA, mais aussi du fait que les contrats de l'ESA permettent aux entreprises de démontrer leur capacité à livrer, facilitant ainsi l'accès à de nouveaux marchés et à d'autres activités découlant de ces contrats.

Les représentants d'universités apprécient également les collaborations rendues possibles grâce à l'ESA. Siéger à divers comités, entreprendre des recherches scientifiques avec des collaborateurs européens ou participer à des projets précis financés par l'entremise du PC-ESA contribue à faire avancer leurs plans de recherche, et comprendre les tendances qui façonnent les futures priorités dans les domaines scientifiques liés à l'espace, ce qui les aide à rester à l'avant-garde des programmes de recherche.

Enfin, des représentants de l'ASC ont souligné la grande valeur des renseignements stratégiques recueillis dans le cadre de la participation du Canada aux divers comités et organismes décisionnels de l'ESA. L'accès à de l'information détaillée sur les tendances mondiales du secteur spatial, ainsi que sur les missions et les activités actuelles et futures de l'ESA, soutient directement le processus de planification lié aux activités spatiales de l'ASC et du gouvernement fédéral en général. Cette collaboration de longue date entre le Canada et l'ESA favorise également l'établissement de partenariats pour des projets de plus grande envergure (hors de la portée du PC-ESA), comme le télescope spatial James Webb, lancé récemment (ASC, 2022b). Enfin, les possibilités de recherche et développement offertes grâce au PC-ESA sont complémentaires aux autres programmes offerts par l'ASC dans le cadre du Programme de développement des capacités spatiales, et alignées sur les objectifs ministériels qui consistent à s'assurer que le Canada demeure un chef de file dans l'espace et que les investissements du Canada dans le secteur spatial présentent des avantages pour l'économie canadienne (ASC, 2022a).

Cadre budgétaire

La justification d'un pays membre à investir dans les programmes de l'ESA repose sur l'hypothèse selon laquelle son secteur spatial national a la capacité de participer activement aux missions et aux activités de l'Agence. Il ressort des entrevues que certains États membres peinent à réaliser le retour sur investissement industriel escompté, en raison des capacités limitées de leur industrie spatiale à entreprendre les tâches requises. Ce n'est pas le cas du Canada. Les entrevues réalisées auprès de représentants de l'ESA et de l'industrie spatiale canadienne indiquent que la capacité de l'industrie canadienne à participer aux missions et activités de l'ESA dépasse le niveau d'investissement du Canada dans le PC-ESA. Cela entraîne la nécessité de faire des choix pour renforcer la capacité du secteur spatial canadien dans son ensemble. Lors des entrevues réalisées auprès de tous les groupes d'intervenants, il a d'ailleurs été mentionné à plusieurs reprises que le Canada serait bien placé pour tirer profit d'un plus grand nombre d'opportunités, si elles se présentaient.

Établir le niveau d'investissement approprié dans le PC-ESA va au-delà de la portée de la présente évaluation. Celle-ci se limite ainsi à documenter les effets du niveau d'investissement actuel. À cette fin, les variations dans les dépenses annuelles associées au PC-ESA au cours des quelque 20 dernières années sont illustrées à la figure 4. Ces variations sont partiellement attribuables au fait que les dépenses illustrées sont le reflet des paiements réels versés à l'ESA en fonction de la progression des contrats auxquels participent les organisations spatiales canadiennes. En dollars nominaux, les sommes annuelles varient entre 30 et 40 millions de dollars au cours de la quasi-totalité de la période, à l'exception d'une diminution sous les 30 millions entre 2012-2013 et 2014-2015 et d'une augmentation plus récente en 2020-2021 et en 2021-2022. La moyenne annuelle nominale pour l'ensemble de la période est d'environ 34 millions de dollars. La figure 4 illustre également les variations dans les dépenses annuelles en dollars constants, c'est-à-dire pondérés en fonction de l'inflation, avec 2002 comme année de référence. Ces données indiquent une diminution globale des investissements au cours de la majeure partie de la période, avec une moyenne annuelle (en dollars constants de 2002) d'environ 28,3 millions de dollars.

Dans un contexte plus général, tel qu'illustré à la figure 5, la contribution du Canada représente moins de 1 % du budget de l'ESA au cours des dix dernières années. Les montants versés par le Canada à l'ESA sont indiqués sur un axe du graphique, alors que l'autre axe indique la proportion du budget total de l'ESA que ces montants représentent. Plusieurs fluctuations sont observées, dont des hausses en 2020 et 2021, qui sont particulièrement liées à la participation du Canada à la mission de retour d'échantillons martiens.

Les données de la figure 5 confirment que la contribution du Canada, malgré l'augmentation de la valeur nominale, continue de représenter moins de 1 % du budget total de l'ESA provenant des États membres. Dans ce contexte, le Canada a été continuellement confronté au défi de veiller à ce que le financement qu'il octroie au PC-ESA puisse mener à une diversité de possibilités (en contribuant à un éventail de programmes facultatifs), tout en veillant à ce qu'un financement suffisant soit investi dans chacun de ces programmes pour permettre une participation constructive du secteur spatial canadien.

Les résultats de l'évaluation indiquent qu'il devient de plus en plus difficile d'atteindre cet équilibre. Au cours des entrevues, des représentants de l'industrie spatiale ont fait remarquer que les coûts généraux des missions spatiales augmentent constamment, et que les fonds limités versés par le Canada pour des projets individuels ont tendance à limiter la capacité des entrepreneurs principaux à mobiliser des organisations spatiales canadiennes dans des activités de développement technologique plus poussées. Un entrepreneur principal a fait remarquer au cours d'une entrevue qu'il opte de plus en plus pour des technologies déjà prêtes offertes par des entreprises canadiennes, car les fonds limités ne permettent pas une participation plus importante. Cette situation est problématique, puisque la participation à l'ESA vise à permettre aux entreprises canadiennes d'accroître leurs capacités technologiques (voir le modèle logique à l'annexe B).

Les enjeux potentiels résultant du défi de financement ne se limitent pas à un manque de participation significative, mais peuvent également avoir une incidence sur la composition de l'industrie canadienne susceptible de participer aux programmes de l'ESA à l'avenir. Comme mentionné précédemment, la majeure partie du financement offert dans le cadre du PC-ESA est destinée à un nombre relativement restreint d'organisations spatiales au Canada. Accroître la gamme d'organisations participantes est un objectif qui a été exprimé par tous les intervenants consultés dans le cadre de la présente évaluation, y compris les représentants de l'ESA. Cet objectif est aussi conforme à la vision exprimée dans la Stratégie spatiale pour le Canada, à savoir de « créer un secteur spatial dynamique et durable ancré dans un effort de l'ensemble du gouvernement » (Gouvernement du Canada, 2019a, p. 9).

De manière générale, ces tendances risquent de faire rater des occasions prometteuses, de limiter la capacité des organisations spatiales canadiennes à faire progresser de manière significative leurs capacités technologiques, et de permettre aux organisations spatiales d'autres États membres de l'ESA d'étendre leurs activités dans des domaines où le Canada a traditionnellement été particulièrement concurrentiel. À long terme, ces risques pourraient avoir une incidence négative sur la pertinence du PC-ESA.

Aperçu du degré de participation

Au cours des quatre premières années de la période visée par la présente évaluation (de 2018-2019 à 2021-2022), les organisations spatiales canadiennes ont signé un total de 125 contrats associés aux missions et aux activités de l'ESA, pour une valeur totale de 58 919 000 euros. Ces contrats concernaient principalement des activités liées à l'observation de la Terre, aux télécommunications et à l'exploration spatiale, comme l'illustre la figure 6.

Au total, 61 organisations spatiales canadiennes ont participé à ces contrats (couvrant les quatre premières années de la période d'évaluation), dont 44 entreprises, 13 universités, 3 organismes de recherche (organismes sans but lucratif et Conseil national de recherches) et 1 ministère fédéral (Environnement et Changement climatique Canada). Comme le Canada compte environ 200 organisations spatiales (Gouvernement du Canada, 2021), cela signifie qu'environ 30 % d'entre elles ont participé à des missions et activités de l'ESA pendant cette période.

Toutefois, selon la propre analyse de l'ESA, la majorité des nombreuses organisations canadiennes qui travaillent avec l'ESA ne le fait que rarement. Cela est illustré par la concentration relative de contrats attribués à un petit nombre d'établissements canadiens. Par exemple, l'analyse de l'ESA montre que 80 % des fonds versés à l'industrie étaient gérés par seulement huit entreprises (ESA, 2021b, p. 25). Ces données mettent en lumière le besoin d'accroître la diversité dans la composition des organisations canadiennes qui participent aux projets gérés par l'ESA, surtout compte tenu des bénéfices que cela pourrait avoir sur les PME du domaine spatiale au Canada, considérant leur dynamisme et leur dépendance à l'égard des marchés d'exportation.

La grande majorité des contrats attribués à des organisations canadiennes étaient destinés à des entreprises, comme l'illustre la figure 7. Ces contrats concernaient des activités d'observation de la Terre, de télécommunications et d'exploration spatiale. Même si de nombreuses entreprises canadiennes ont agi à titre d'entrepreneurs principaux dans le cadre de petits contrats de l'ESA, un certain nombre d'entre elles ont également contribué à des contrats importants avec des entrepreneurs principaux étrangers comme Airbus (dont le siège social est à Leiden, aux Pays-Bas), Thales (dont le siège social est en France) ou Sener (dont le siège social est en Espagne).

Les universités et organisations de recherche ont aussi axé leur participation sur les activités d'observation de la Terre. Dans le cas particulier des universités, elles ont participé à la fois à des activités de recherche liées à diverses missions de l'ESA et à la bourse postdoctorale Living Planet, qui soutient les chercheurs émergents souhaitant entreprendre une carrière scientifique en observation de la Terre (ESA, 2023h).

Considérations liées à l'ACS Plus

L'évaluation inclut des considérations liées à l'Analyse comparative entre les sexes plus (ACS Plus). Il faut toutefois souligner que les missions et activités soutenues dans le cadre du PC-ESA sont gérées par l'ESA, selon ses propres règles et directives en matière de fonctionnement et d'approvisionnement. Ainsi, l'évaluation a principalement orienté ses efforts à documenter la composition des équipes impliquées dans les projets et activités soutenus par le PC-ESA, et à comprendre l'approche de l'ESA en ce qui concerne l'équité, la diversité et l'inclusion.

Les données sur le rendement d'environ la moitié des projets financés grâce au soutien du PC-ESA indiquent que les équipes qui participaient à ces projets étaient composées à 83 % d'hommes. Ces données reflètent le portrait du secteur spatial en général (ASC, 2023a, p. 8). Toutefois, les femmes représentaient 23 % des membres ayant intégré le secteur spatial récemment, ce qui peut signaler une tendance vers une meilleure parité hommes-femmes.

L'évaluation constate également que l'ESA a entrepris des efforts pour accroître l'équité, la diversité et l'inclusion dans ses activités. Par exemple, l'ESA a lancé une campagne visant à recruter un ou une astronaute en situation de handicap, et elle travaille à la mise en œuvre d'Agenda 2025, qui comprend une stratégie en huit étapes pour une diversité accrue et une meilleure inclusion. De plus, l'ESA a adopté une politique sur l'approvisionnement responsable (ESA Responsible Procurement Policy) et un code de conduite en matière de responsabilité sociale (Corporate Social Responsibility Code of Conduct) en 2023, qui intègrent des aspects liés au genre.

Résultats du programme rapportés

Les constats d'évaluation indiquent que les avantages escomptés liés à la participation du Canada à l'ESA ont continué de se concrétiser au cours de la période visée par l'évaluation.

Des représentants de l'industrie spatiale canadienne ont souligné en entrevues que leur participation à l'ESA leur avait permis de développer de nouvelles sphères d'expertise et de nouveaux produits et services, de renforcer leur capacité de production et de consolider leurs relations avec des clients internationaux. Les données sur le rendement démontrent également que le financement du PC-ESA semble directement appuyer l'embauche de personnel hautement qualifié (PHQ), puisque selon les rapports, 81 % des membres des équipes de projet appartenaient à cette catégorie.

Les constats résultant des études de cas réalisées dans le cadre de la présente évaluation illustrent plus précisément les effets du PC-ESA sur l'industrie spatiale canadienne :

• Biomass (observation de la Terre) : L'ESA se prépare pour le lancement de sa mission Biomass, prévue pour 2024. Cette mission devrait permettre d'obtenir des données essentielles sur l'état des forêts, y compris les changements qui s'y produisent et leur rôle dans le cycle du carbone (ESA, 2023c). L'ESA a choisi Airbus comme entrepreneur principal pour la construction de ce nouveau satellite d'observation de la Terre. À son tour, et avec le soutien du PC-ESA, Airbus a octroyé un contrat à l'entreprise canadienne C‑Core, située à Terre-Neuve-et-Labrador, pour la conception, la mise au point, la production, la livraison et l'installation d'un transpondeur d'étalonnage, un dispositif qui reçoit et transmet des ondes radio dans une bande de fréquences prédéterminée (ASC, 2019b). Pour C‑Core, ce contrat a été l'occasion de faire la démonstration de ses capacités de développement d'algorithmes et de systèmes de traitement embarqués.
• NAVISP (navigation) : Le programme d'innovation et de soutien dans le domaine de la navigation (NAVISP) de l'ESA appuie le développement de nouvelles technologies de positionnement, de navigation et de synchronisation (PNS) qui vont au-delà de l'utilisation exclusive des signaux et des données de navigation satellitaires (ESA, 2023j). Avec le développement continu de processus d'automatisation plus poussés, cette technologie joue un rôle essentiel. Avec le soutien du PC-ESA, l'entreprise canadienne RX Networks, située à Vancouver, a mis au point un service de correction infonuagique de haute précision pour les récepteurs du Système mondial de navigation par satellite (GNSS) (ASC, 2020a). RX Networks a ainsi pu accélérer le développement de ses solutions de haute précision, ce qui a mené à la création de partenariats avec des entreprises établies en Europe et dans d'autres marchés étrangers, dont une collaboration avec Qualcomm annoncée en octobre 2022, visant l'intégration du système de positionnement au mètre près de RX Networks dans quelque deux milliards de téléphones mobiles partout dans le monde (Rx Networks, 2022).
• GSTP (technologie) : Dans le cadre de son programme général de technologie de soutien (GSTP), l'ESA a financé Umicore, un groupe mondial de technologie et de recyclage des matériaux dont le siège social est situé en Belgique, pour améliorer l'efficience des cellules photovoltaïques spatiales, notamment grâce à une utilisation plus efficiente des substrats de germanium (un matériau semi-conducteur). Cette amélioration est essentielle étant donné que la demande pour ce semiconducteur devrait excéder sa disponibilité, particulièrement avec le lancement de vastes constellations de satellites. Dans le cadre de ce projet, Umicore a demandé à l'Institut interdisciplinaire d'innovation technologique (IIIT) de l'Université de Sherbrooke de contribuer aux activités de recherche et développement, en s'appuyant sur les recherches publiées antérieurement par l'IIIT. Les nouvelles technologies mises au point dans le cadre de ce projet pourront également servir à des applications terrestres, particulièrement en ce qui concerne l'amélioration de l'efficience des panneaux solaires. Pour approfondir leur collaboration, l'IIIT et Umicore planifient actuellement la création d'une chaire de recherche à l'Université de Sherbrooke. Pour l'IIIT, le partenariat avec Umicore a contribué à lui donner une réputation internationale en recherche appliquée, menant à l'ouverture de possibilités commerciales.
• Global Space Markets Challenge : En collaboration avec Eurisy, une association sans but lucratif européenne réunissant plus de 15 agences spatiales nationales et autres organisations connexes, l'ESA a créé le Global Space Markets Challenge, une compétition qui vise à accroître la visibilité des petites et moyennes entreprises prometteuses qui offrent des produits et services dans les secteurs spatiaux en amont et en aval (ESA, 2023f). La première édition de cette compétition, lors de laquelle les entreprises participantes étaient invitées à présenter un plan d'internationalisation pour un de leurs produits ou services, a eu lieu en 2021. Les douze finalistes (six du secteur en amont et six du secteur en aval) ont été invités à donner une présentation au 72e Congrès international d'astronautique (IAC), à Dubaï. L'entreprise canadienne A.U.G. Signals a terminé en troisième place dans la catégorie aval. En plus de recevoir 5 000 euros pour faire progresser son plan d'internationalisation, l'entreprise a eu l'occasion d'élargir son réseau et de se faire connaître auprès d'une vaste communauté d'entreprises à vocation spatiale et de sociétés d'investissement en capital de risque (ESA, 2021). Les représentants d'A.U.G. Signals témoigné de leur grande reconnaissance pour cette occasion d'entrer en relation avec des entreprises européennes, et considèrent que cette expérience dans son ensemble a été précieuse pour tous les employés qui y ont participé. Ils ont exprimé leur intention de participer à nouveau à cette compétition lors des prochaines éditions.

Lors des entrevues, des représentants de la communauté canadienne de chercheurs et de scientifiques ont aussi souligné les effets positifs de leur participation aux activités de l'ESA. En plus de leur fournir un accès complet à un éventail d'ensembles de données et de favoriser les occasions de collaboration avec des chercheurs des États membres, le financement obtenu de l'ESA est venu soutenir la participation d'étudiants, de boursiers postdoctoraux et de chercheurs émergents. La relation étroite entre les chercheurs et scientifiques canadiens et européens facilite également la planification de futures activités liées aux nouvelles missions spatiales auxquelles participeront l'ESA et l'ASC. Elle donne accès à des domaines de recherche dans lesquels l'ASC est moins impliquée, et de multiples universitaires ont décrit la manière dont l'ESA facilite la réalisation de certaines recherches qui pourraient ne pas voir le jour en l'absence de l'accord actuel conclu avec l'ESA.

« L'ESA dispose d'un plus gros budget que l'ASC et a une portée plus grande. En même temps, elle tend effectivement à cibler certains domaines qui, à mon avis, sont d'une importance considérable pour l'avenir. »

L'étude de cas sur la mission SWARM illustre bien la manière dont les activités de recherche financées par l'ESA mettent à contribution les chercheurs et scientifiques canadiens. Lancée en 2013, la mission consistait à l'origine en une constellation de trois satellites qui devaient prendre des mesures de précision et de résolution élevées du champ magnétique terrestre (ESA, 2023k). Ces trois satellites comportent un certain nombre d'instruments, dont un instrument de mesure des champs électriques (EFI), mis au point dans le cadre d'un contrat pour lequel l'entreprise canadienne Honeywell agissait comme entrepreneur principal, avec des chercheurs canadiens affiliés à l'Université de Calgary (à titre de chercheur principal), à l'Université de l'Alberta et à l'Université de la Saskatchewan, ainsi que des chercheurs européens. En 2018, pour augmenter la capacité de la mission SWARM, l'ESA et le Canada ont eu recours au programme de mission de tierce partie de l'ESA pour y ajouter le satellite canadien Echo (faisant à l'origine partie de la mission CASSIOPE, financée par l'ASC, et équipé d'une sonde de mesure de l'écoulement du plasma dans le vent polaire), permettant ainsi d'obtenir des données complémentaires sur la météo spatiale (ESA, 2018). La mission SWARM a été prolongée jusqu'en 2025, permettant aux chercheurs de poursuivre leurs collaborations, d'échanger leurs connaissances et de mettre à contribution des étudiants et des boursiers postdoctoraux.

Gestion continue du PC-ESA

S'appuyant sur une collaboration qui remonte à plus de 40 ans, le PC-ESA est un programme exceptionnellement mature. Depuis que l'ASC gère la relation continue avec l'ESA, des liens de confiance et des collaborations étroites ont été forgés entre les deux organisations. Lors des entrevues, les représentants de l'ESA ont souligné à maintes reprises l'efficience et le professionnalisme des représentants de l'ASC qui participent aux divers conseils, comités et groupes de travail. Les représentants de l'ASC ont fait écho à ces sentiments et ont fait part de la grande valeur qu'ils accordent au soutien continu offert par l'ESA.

Toutefois, le transfert d'information de l'ESA à l'ASC est un domaine qui soulève certains défis opérationnels. Même si l'ESA se montre généralement réceptive, certains renseignements sont plus difficiles à obtenir pour l'ASC. C'est particulièrement le cas pour certaines microdonnées relatives à des contrats précis. Il est entendu que, considérant la taille de l'ESA et le fait que ce soit elle qui, ultimement, assure la gestion des contrats, il existe une limite quant à la quantité d'information qu'elle peut communiquer instantanément à chacun des États membres. Cette situation engendre néanmoins des défis pour les opérations internes, où il importe de savoir exactement à quel moment les contrats prennent fin ou à qui ils seront attribués. Ces éléments sont importants pour la reddition de compte interne à l'ASC, surtout en ce qui concerne la mesure du rendement et le suivi financier.

« Je tiens à féliciter l'ESA pour avoir innover en nommant un responsable national pour le Canada. Je suis impressionné par la quantité d'informations que l'ESA est en mesure de communiquer et de préparer, en collaboration avec nous, spécialement pour notre pays. C'est une chose qui ne se faisait pas dans le passé, et ce service est vraiment phénoménal. L'ESA est une très grosse machine et il est difficile pour nous à l'ASC, qui sommes une petite organisation, d'en comprendre tous les rouages et les différents processus. Le fait d'avoir un guichet unique pour nos demandes de renseignements a été très utile et très efficace. Le travail de ce responsable national a également des répercussions sur l'industrie. »

Il y a toutefois eu une évolution notable en ce qui concerne les voies de communication entre l'ESA et l'ASC, ce qui a permis d'améliorer l'administration continue du PC-ESA. En particulier, l'affectation par l'ESA d'un responsable national pour le Canada est une amélioration qui a été saluée. Cette personne est la principale ressource à l'ESA pour les questions de l'industrie qui concernent spécialement le Canada (ESA, 2021b). Le mandat des responsables nationaux est assez vaste, mais il comprend notamment la fonction de principale personne-ressource pour les États membres et l'industrie. Le travail du responsable canadien est complémentaire à celui du délégué permanent du Canada à Paris, qui appuie la gestion globale du PC-ESA en plus de représenter le Canada aux divers forums de l'ESA.

Un autre défi lié à l'efficience concerne la nécessité de tenir des réunions en personne, en particulier au sein des divers conseils de programme auxquels l'ASC participe, ce qui entraîne des frais de déplacement importants pour le Canada. Cet enjeu a été atténué pendant la pandémie, lorsque toutes les réunions étaient virtuelles ou hybrides, mais l'ESA accorde une importance particulière à la tenue de ces réunions en personne. Il y a des raisons légitimes à cela, comme la volonté de veiller à ce que tous les États membres profitent des mêmes opportunités et à ce qu'il n'y ait pas de différenciation entre ceux qui ont les ressources nécessaires pour être en présentiel et ceux à distance. Cela a toutefois un coût, particulièrement depuis que ces réunions ont souvent lieu au moins quatre fois par année pour chaque conseil. Cette situation est plus difficile pour le Canada que pour les autres États membres, compte tenu de son emplacement géographique à l'extérieur du continent européen. Le temps consacré par les délégués aux réunions des conseils de programme (qui ont lieu quatre fois par année et durent généralement deux jours), additionné au temps de déplacement et de préparation, revient approximativement à cinq jours de travail pour chaque réunion de conseil.

Ce calcul ne tient pas compte du temps requis pour la préparation des réunions du Conseil de l'ESA et des réunions spéciales, du temps consacré aux lettres d'appui aux propositions canadiennes lorsque cela est nécessaire, ni des activités de préparation aux réunions ministérielles, lorsque des décisions d'investissement doivent être prises.

« En ce qui concerne l'efficacité liée aux coûts, j'aimerais que nous puissions participer plus souvent à distance aux réunions, par souci d'équité. Actuellement, ils insistent pour que tout le monde soit sur place pour que les gens ne soient pas laissés pour compte par inadvertance. Les pays qui ne pourraient pas se permettre d'assister à la réunion seraient contraints à la conférence téléphonique, tandis que les autres auraient des conversations dans le couloir et négocieraient des ententes. C'est donc par souci d'équité qu'ils insistent là-dessus et je le comprends. Mais avec la distance et les frais de voyage, c'est beaucoup plus coûteux pour nous que pour les autres pays d'être présents en personne. Ce serait merveilleux si on pouvait en faire plus à distance. »

Dans l'ensemble, la collaboration efficace entre l'ESA et l'ASC profite aux organisations spatiales canadiennes participantes. Au cours des entrevues, des représentants tant du secteur industriel que du milieu universitaire ont exprimé leur reconnaissance pour le soutien continu et la disponibilité des employés de l'ASC affectés au programme, ainsi que des représentants de l'ESA, le cas échéant. L'évaluation n'a identifié aucune préoccupation majeure liée à cet aspect de la gestion du programme.

Enfin, un aspect de l'efficience du programme concerne plus particulièrement la gestion interne du programme de l'ASC. Comme mentionné précédemment, la gestion du PC-ESA à l'ASC se fait au sein du PDCS. Les résultats de l'évaluation indiquent que le programme est bien géré et que le travail de l'équipe du programme est grandement apprécié, tant à l'ESA qu'à l'intérieur de l'ASC. Il est généralement admis que le PDCS représente un emplacement logique pour la gestion du PC-ESA. Les informateurs clés ont toutefois mentionné de manière récurrente le besoin d'accroître les synergies et la communication non seulement au sein du PDCS, afin d'assurer le maintien de la complémentarité naturelle entre l'ESA et le Programme de développement des technologies spatiales, mais aussi et surtout avec les autres secteurs de l'ASC pertinents, dont Utilisation de l'espace et Exploration spatiale, afin de veiller à ce que leurs besoins soient comblés et à ce que l'intégrité du PDCS soit préservée. Cette perception est partagée à la fois par les personnes interrogées qui étaient d'avis que le programme pourrait être utilisé de façon plus stratégique pour répondre à leurs besoins, que par le PDCS qui souhaite avoir un lien plus étroit avec les travaux réalisés dans les comités de programme et par les délégués.

Connaissance du programme

Lors des entrevues, certaines préoccupations ont été soulevées en ce qui concerne la connaissance du programme.

Les données administratives de l'ESA indiquent qu'au cours de la période de 2015 à 2022, environ 80 organisations spatiales canadiennes ont collaboré avec l'ESA. Considérant qu'il existe environ 200 organisations spatiales au Canada (Gouvernement du Canada, 2021), cela donne un taux de participation d'environ 40 %. Bien que ce taux témoigne d'une importante participation, les résultats de l'évaluation indiquent qu'il demeure difficile, en particulier pour les organisations émergentes, de comprendre la logique et le fonctionnement du PC-ESA et de l'ESA en général, et la manière dont ils peuvent participer aux diverses opportunités disponibles.

Le site internet de l'ASC contient certains renseignements sur le PC-ESA, mais les constats de l'évaluation confirment qu'elle est insuffisante, car elle se limite en grande partie à fournir une description générale de la participation du Canada à l'ESA. Les représentants du secteur spatial canadien souhaitent obtenir des renseignements plus pratiques qui pourraient les aider dans la recherche des possibilités facilitées par le PC-ESA.

L'Agence a également organisé des événements pour promouvoir et expliquer comment les organisations spatiales canadiennes peuvent collaborer avec l'ESA. Toutefois, les résultats de l'évaluation indiquent que ces activités sont organisées de façon ponctuelle. Les représentants du secteur spatial canadien et de l'ESA invitent l'ASC à adopter une approche plus soutenue et compréhensive pour faire connaître le programme auprès de toutes les organisations qui pourraient en bénéficier. À la lumière des informations recueillies en entrevues, cet aspect est considéré comme particulièrement important compte tenu de la complexité associée aux processus d'approvisionnement de l'ESA, qui peut constituer un obstacle à la participation des organisations spatiales canadiennes et en particulier celle des organisations émergentes.

Tel qu'indiqué dans ce rapport, les divers processus permettant aux organisations spatiales canadiennes de participer aux missions et activités de l'ESA sont assez techniques et complexes. En fait, certains représentants du secteur spatial canadien interrogés dans le cadre de cette évaluation ignoraient que le Canada fournissait une partie du soutien financier permettant à l'ESA de leur octroyer des contrats. Dans ce contexte, une approche plus engagée visant à mieux faire connaître le PC-ESA et ses mécanismes favoriserait un accès plus équitable au programme.

Comme l'ont toutefois fait remarquer certaines personnes interrogées, le fait de mieux faire connaître les possibilités offertes à l'ESA tout en maintenant la participation à son niveau actuel pourrait susciter des attentes qui ne seraient probablement pas satisfaites. Il s'agit d'un facteur pertinent d'un point de vue opérationnel, mais cela crée un environnement moins propice à une participation accrue des organisations spatiales émergentes.

Consultations en vue des réunions du Conseil ministériel de l'ESA

Les réunions du Conseil ministériel de l'ESA sont des événements essentiels organisés en fonction des besoins (habituellement tous les trois ans environ), lors desquels les États membres font des choix stratégiques quant à la meilleure répartition de leurs investissements dans les missions et les activités de l'ESA.

Des travaux préparatoires importants sont entrepris avant chaque réunion du Conseil ministériel. Au fil du temps, comme mentionné dans la dernière évaluation du PC-ESA (ASC, 2018, p. 28), l'ASC a élargi ses consultations auprès du secteur spatial canadien pour mieux orienter ses travaux de planification, et les résultats de la présente évaluation confirment cette tendance. En particulier, un sondage sur le secteur spatial canadien a été réalisé pour appuyer le processus de planification lié à la dernière réunion du Conseil ministériel qui a eu lieu en novembre 2022. Ce sondage a également été considéré comme un gain d'efficience depuis la dernière évaluation.

Toutefois, l'évaluation constate qu'il pourrait être nécessaire pour l'ASC d'élargir davantage ses travaux préparatoires en vue des futures décisions d'investissement. Cela pourrait se faire en mobilisant activement des entrepreneurs, d'autres agences spatiales et des intervenants clés dès le début du processus de préparation, et en collaborant avec eux pour discuter et planifier les prochaines séries de projets et d'activités. Comme l'a fait remarquer un répondant clé au cours d'une entrevue, la fin d'une réunion du Conseil ministériel marque le début du processus de planification de la prochaine. C'est au cours de ces premières étapes de planification que les partenariats sont étudiés et provisoirement établis pour paver la voie à de nouveaux projets. Il est donc essentiel que l'ASC et les membres du secteur spatial canadien participent activement à ces discussions, et que l'ASC fasse connaître l'orientation probable qu'elle suivra dans le cadre du PC-ESA.