Audit des pratiques en matière d'octroi et de gestion des marchés

Autorité et approbation

Les ministères fédéraux ont l'obligation de se conformer à la LGFP afin d'assurer une bonne gestion financière des fonds publics. Dans le cadre du processus d'approvisionnement, la LGFP s'applique au travers de trois pouvoirs qui sont délégués à des postes désignés des ministères fédéraux :

• Premièrement, les employés qui occupent un poste auquel les pouvoirs d'engager les fonds (art. 32 de la LGFP) sont délégués ont le pouvoir de confirmer que des fonds suffisants sont disponibles pour couvrir les coûts avant l'octroi du marché.
• Les agents d'approvisionnements ont le pouvoir d'exécuter (article 41 de la LGFP). Plus précisément, ce pouvoir permet aux ministères de conclure des marchés par l'entremise de l'approbation d'un contrat par un agent d'approvisionnement.
• Finalement, les employés qui occupent un poste auquel les pouvoirs d'attestation (article 34 de la LGFP) sont délégués ont le pouvoir de certifier que le marché a bien été exécuté, que les services ont été rendus ou les biens ont été reçus, que le prix, les quantités et la qualité correspondent aux modalités du contrat, et ainsi attester de l'admissibilité du paiement d'une facture reçu dans le cadre du marché.

Il est important pour les ministères de se conformer à la LGFP afin de respecter les règles budgétaires et d'éviter les déficits non planifiés. De plus, l'impact de ne pas se conformer à la LGFP pourrait démontrer une mauvaise gestion des fonds publics et engendrer une perte de confiance des citoyens.

Rôles et responsabilités

La directive sur la gestion de l'approvisionnement stipule que les autorités contractantes doivent s'assurer que les rôles et responsabilités des intervenants qui participent tout au long du processus d'approvisionnement sont bien définis et clairement communiqués. Il est important pour l'ASC de se conformer à cette exigence afin de s'assurer que les intervenants participant au processus d'approvisionnement ont une bonne compréhension de leurs rôles et responsabilités afin qu'ils puissent exécuter leurs tâches de façon efficace et efficiente et ainsi permettre à l'ASC d'avoir un processus d'octroi et de gestion des contrats adéquats qui rencontre les exigences du gouvernement du Canada.

La phase d'examen de l'audit nous a permis d'observer qu'à l'ASC, les rôles et responsabilités des différents intervenants dans le processus d'approvisionnement sont définis dans des documents tels que le cadre de passation des marchés et le guide des réquisitions de l'ASC. Ces documents énumèrent les responsabilités de la division Approvisionnement et gestions des contrats et du matériel ainsi que les rôles des gestionnaires, des chargés de projet et des responsables techniques. De plus, ils mentionnent l'importance du respect du processus de passation des marchés et des délégations de pouvoirs. Par ailleurs, ces documents sont disponibles sur le site Intranet de l'ASC, ce qui les rend facilement accessibles aux employés. Cependant, nous avons observé que la dernière mise à jour du cadre de passation des marchés a été effectuée en 2020, soit avant la date d'entrée en vigueur de la Directive sur la gestion des approvisionnements du Gouvernement du Canada, en mai 2021. Nous avons observé certaines différences entre la nouvelle directive et le cadre de passation des marchés de l'ASC tels que la référence à l'ancienne directive sur les approvisionnements. De plus, le cadre ne fait pas référence à la divulgation proactive pour les marchés autochtones.

Nous avons aussi observé que les agents d'approvisionnement ont parfois une interprétation erronée de leurs responsabilités. Par exemple, nous avons constaté que pour 8 marchés l'agent d'approvisionnement avait signé la section faisant référence à l'article 32 de la loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) du formulaire pour biens et services (réquisition). Pourtant, la signature de cet article permet d'engager les fonds avant l'octroi d'un marché et devrait être signée par l'employé occupant le poste ayant la délégation de pouvoir pour engager les fonds.

Nous avons également constaté que les rôles et responsabilités des agents d'approvisionnement de l'ASC versus ceux des agents d'approvisionnement de SPAC lors de l'octroi d'un marché par SPAC pour l'ASC ne sont pas dans tous les cas bien compris. Par exemple, nous avons observé que 2 contrats ont été émis par SPAC, sans que les fonds soient engagés par l'ASC, que les agents d'approvisionnement de l'ASC soient informés de l'octroi du marché et que le contrat soit enregistré dans le système financier du ministère. Par conséquent, lors de la réception de la facture de l'entrepreneur par l'ASC, les fonds n'étaient pas disponibles pour effectuer le paiement.

Par ailleurs, lors d'entrevues avec différents intervenants participant au processus d'octroi et de gestion des marchés, nous avons observé que les rôles et responsabilités des intervenants dans le processus d'octroi et de gestion des marchés ne sont pas toujours bien compris et comportent certaines ambiguïtés. Notamment, nous avons observé que pour 2 marchés, les intervenants ont collaboré directement avec les agents d'approvisionnement de SPAC sans informer les agents d'approvisionnements de l'ASC que des contrats seraient octroyés. De ce fait, comme mentionné au paragraphe précédent, les marchés n'ont pas été enregistrés dans le système financier de l'ASC en temps opportun.

Gouvernance et surveillance

La directive sur la gestion des approvisionnements mentionne que des mécanismes efficaces de gouvernance et de surveillance devraient être en place pour appuyer la gestion de l'approvisionnement. La mise en place de mécanismes de gouvernance et de surveillance est importante, car elle permet d'assurer la transparence dans la prise de décisions et d'actions concernant le processus d'approvisionnement ainsi que de s'assurer que les résultats escomptés sont atteints.

Nous avons constaté que l'ASC a des mécanismes de gouvernance et de surveillance en place. En effet, l'ASC a un comité de gestion des approvisionnements qui se rencontre mensuellement et qui discute et prend des décisions et des actions quant aux activités de la division Approvisionnement et gestion des contrats et du matériel depuis 2022. Nous avons également constaté qu'un comité d'examen des marchés est en place depuis 2020 et a pour but d'examiner et d'approuver les marchés qui satisfont certains critères énumérés dans les termes de référence du comité mis à jour en 2023. Les décisions du comité sont documentées dans un formulaire joint au dossier du marché. Ces deux comités sont formés d'employés de la division Approvisionnement et gestion des contrats et du matériel de l'ASC.

De plus, tous les marchés de plus de 5M $ doivent être approuvés par le Comité de revue et d'intégration des investissements (CRII) de l'ASC, dont le mandat est « d'assurer la gérance appropriée nécessaire pour veiller à ce que les investissements de l'ASC soient rentables et produisent les résultats escomptés »^{Note de bas de page 1}.

Estimation des coûts du contrat

La directive sur la gestion des approvisionnements mentionne que les estimations de coûts d'un contrat doivent être établies et valides. Le fait de ne pas se conformer à cette exigence pourrait engendrer des dépassements de coûts pour le ministère.

Nous avons examiné l'évolution des coûts pour 31 marchés. Pour 29 marchés les coûts estimés correspondaient aux coûts totaux du contrat. Cependant, nous avons constaté que pour 2 marchés les coûts totaux étaient supérieurs à la valeur initiale du marché. Pour un marché dont la valeur initiale était de 120 000 $, des années d'option ont été exercées pour un coût de 382 211$. Le coût total du contrat fut de 502 211 $. Toutefois, les montants des années d'option n'avaient pas été indiqués dans le contrat original. Pour l'autre marché dont la valeur estimée était de 287 435 $, une révision des autorisations de tâches et un changement dans l'énoncé des travaux ont engendré une augmentation de la valeur du contrat de 574 872 $. Le coût total du contrat fut de 862 307 $.

Entrée de données

La Directive sur la gestion de l'approvisionnement stipule que les autorités contractantes ont la responsabilité de veiller à ce que les données sur les contrats enregistrés dans le système financier soient exactes. Ne pas avoir des données exactes dans le système financier aurait pour conséquence de publier de l'information erronée lors de l'exercice de divulgation proactive des marchés.

De ce fait, nous avons examiné l'intégrité et l'intégralité des données (valeur, date d'octroi, etc.) concernant les 31 marchés enregistrés dans le système financier ministériel. L'objectif était d'avoir une assurance que les données dans le système financier ministériel correspondaient aux données des marchés et qu'elles étaient exactes.

Divulgation proactive et intégrité des données

La divulgation proactive est une exigence de la Directive sur la gestion de l'approvisionnement. La directive stipule que les renseignements sur les contrats de plus de 10 000 $ ainsi que les modifications positives ou négatives dont la valeur est supérieure à 10 000 $ doivent être publiés de manière proactive. La directive mentionne également que les données figurant dans les rapports de publication proactive doivent être substantiellement exactes et complètes. Le fait de ne pas se conformer à la Directive pourrait démontrer un manque de transparence envers la population canadienne en ce qui a trait à l'utilisation des fonds publics.

Afin d'examiner cette exigence, nous avons procédé à deux analyses de données des marchés divulgués entre le 1er avril 2019 et le 31 mars 2024. Nous avons effectué une première analyse de données en avril 2024. Cette analyse de données nous a permis de constater que 840 contrats sur 1370 avaient été divulgués avec exactitude. Néanmoins, 296 contrats divulgués comportaient des inexactitudes et 234 contrats n'avaient pas été divulgués sur le site du gouvernement ouvert. Ainsi, un taux d'erreur de 39 % a été constaté lors de l'analyse.

Nous avons, par la suite, partagé les résultats de l'analyse de données auprès de la division Approvisionnement et gestion des contrats et du matériel de l'ASC afin de les tenir informés des résultats constatés. Par la suite, les données sur les marchés de plus de 10 000 $ et les modifications aux marchés supérieures ou inférieures à 10 000 $, de janvier 2017 à mai 2024, ont été publiées de nouveau en juin 2024.

À la suite de cette mise à jour, nous avons procédé à une deuxième analyse de données en juin 2024. L'analyse nous a permis de constater que l'ASC s'était améliorée quant à l'exactitude de l'information divulguée. Le taux d'erreur obtenu lors de cette analyse était de 8 %. Plus précisément, sur 1472 marchés divulgués, 111 comportaient des erreurs de valeurs, de catégories ou de date d'octroi du marché. Nous avons également constaté que 5 marchés n'avaient pas été divulgués. Des consultations sont en cours à l'ASC afin de diminuer ce taux d'erreur.

Documentation des dossiers d'approvisionnement

L'une des exigences de la directive sur la gestion des approvisionnements est que les dossiers d'approvisionnement soient précis, complets et tenus à jour, et ce afin de faciliter la surveillance de la gestion et de l'audit. Elle précise, sans s'y limiter, que les documents suivants devraient se retrouver aux dossiers, soit :

• Une copie du contrat ou de l'entente contractuelle dûment exécutée;
• La justification des options de la stratégie d'approvisionnement et l'identité des décideurs concernés;
• Un relevé des évaluations, des décisions, des approbations et des dates;
• Une justification du recours aux appels d'offres limité et de l'utilisation d'un processus non concurrentiel.

Il est important de se conformer à ces exigences afin de faciliter la surveillance de la gestion des marchés ainsi que de faire preuve de transparence, de diligence raisonnable et démontrer que l'ASC prend des décisions judicieuses en matière d'approvisionnement.

L'examen des 31 dossiers d'octroi et de gestion des marchés nous a permis de constater que 20 dossiers étaient précis, complets, tenus à jour et sauvegardés dans le système ministériel de gestion des documents. Cependant, nous avons observé que 11 dossiers (35%) étaient incomplets. Nous avons constaté que les formulaires de demandes de biens et services (réquisition) pour l'octroi ou la modification du contrat n'étaient pas joints aux dossiers de 2 marchés et que pour 9 marchés octroyés, l'ASC n'avait pas la copie signée du marché par les deux parties, soit l'agent d'approvisionnement ou l'entrepreneur, dans ses dossiers.