Audit du processus d'octroi des contrats et gestion des contrats par les secteurs

Rapport d'audit

Projet # 15/16 01-02

Préparé par
la Direction, audit et évaluation

Juin 2016

1.0 Sommaire

1.1 Objectif de l'audit

Le projet d'audit visait à déterminer si :

• les ententes contractuelles ont été établies en conformité avec les politiques, lois et règlements du Conseil du trésor (CT) et de l'Agence spatiale canadienne (ASC),
• les paiements afférents ont été autorisés en conformité avec les pouvoirs délégués et la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et,
• la reddition de compte est effectuée en conformité avec les exigences.

1.2 Opinion de l'audit

De manière générale, les ententes contractuelles sont établies en conformité avec les politiques, lois et règlements du CT et de l'ASC et les paiements afférents sont autorisés en conformité avec les pouvoirs délégués et la LGFP. Toutefois, des lacunes qui représentent des risques faibles ont été identifiées en ce qui a trait au processus d'octroi et d'administration des contrats ainsi qu'à la divulgation proactive.

1.3 Énoncé d'assurance

À titre de dirigeante principale de la vérification, je suis d'avis que des procédures d'audit suffisantes et appropriées ont été suivies et que des éléments probants ont été recueillis pour étayer l'exactitude de l'opinion fournie dans le présent rapport. Cette opinion s'appuie sur une comparaison des conditions telles qu'elles existaient alors et les critères d'audit préétablis qui ont été convenus avec la direction. L'opinion ne s'applique qu'à l'entité examinée. Les éléments probants ont été recueillis en conformité avec la politique, les directives et les normes du CT en matière d'audit interne. Les procédures suivies sont conformes aux normes professionnelles de l'Institut des auditeurs internes. Les éléments de preuve réunis sont suffisants pour convaincre la haute direction du bien-fondé de l'opinion découlant de l'audit interne.

1.4 Résumé des constatations

Dans l'ensemble, les ententes contractuelles sont établies en conformité avec les politiques, lois et règlements du CT et de l'ASC. Notamment, la planification des besoins est effectuée adéquatement; les termes et conditions des appels d'offres sont élaborés de façon à obtenir la meilleure valeur pour le gouvernement; l'évaluation des offres, les stratégies de sélection des fournisseurs et l'octroi des contrats sont effectués en conformité avec la Politique sur les marchés.

De plus, l'administration des marchés est généralement conforme à la Politique sur les marchés du CT et la LGFP. Les processus en place permettent d'atteindre les résultats attendus et de respecter les modalités des contrats. Les modifications aux contrats sont justifiées et effectuées en conformité avec la politique. Également, les délégations financières et les pouvoirs délégués en matière de passation de marchés sont respectés.

Nous avons toutefois identifié certaines lacunes qui requièrent une attention particulière, notamment :

• Les formulaires de réquisition et de la Liste de vérification des exigences relatives à la sécurité (LVERS) ne sont pas complétés adéquatement;
• Certaines pratiques au niveau de la réception, la garde et l'ouverture des soumissions électroniques font en sorte que l'on ne peut s'assurer que les soumissions ne sont pas ouvertes avant la date de fermeture des processus;
• La certification de la réception des biens et services (LGFP art. 34) et le respect des modalités de paiement n'ont pas été appliquées adéquatement pour deux contrats sur un échantillon de 26;
• Des contrats et des modifications à des contrats de plus de 10 000 $ n'ont pas fait l'objet de divulgation proactive sur le site web de l'ASC tel qu'exigé par les lignes directrices du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT). Au total, 95 omissions ont été constatées.

Les constatations de l'audit nous ont amenés à formuler les 5 recommandations suivantes :

1. Revoir et au besoin, mettre à jour les directives et procédures internes relativement :
   • Aux formulaires de réquisition et formulaires LVERS;
   • À la réception et l'ouverture des soumissions;
   • Au rôle de l'agent des contrats relativement aux justifications de prix;
   • À la résiliation de contrat.
2. Identifier les risques relatifs aux renouvellements répétés et consécutifs d'une même ressource d'aide temporaire dans le cadre d'offres à commande et mettre à jour les directives et procédures internes afférentes.
3. Porter une attention particulière aux signatures des contrats et des modifications lors du processus d'assurance qualité.
4. Appliquer les contrôles existants relativement à la vérification des comptes.
5. Revoir le processus ainsi que les outils utilisés pour la divulgation proactive.

La gestion a élaboré un plan d'action en réponse à ces recommandations.

La version originale a été signée par
Dominique Breden, Dirigeante principale de la vérification

Membres de l'équipe d'audit

• Dany Fortin
• Louis Martel
• Johanna Gailer
• Fatima Raveen

2.0 Rapport d'audit

2.1 Contexte

Le gouvernement du Canada a mis en place le Règlement sur les marchés de l'État (RMÉ) et la Politique sur les marchés pour encadrer les activités contractuelles menées par les différents ministères et organismes fédéraux qui doivent impartir une partie de leurs activités afin de mener à bien les différents programmes qui sont sous leur responsabilité. L'objectif de cette Politique sur les marchés est de permettre l'acquisition de biens et de services et l'exécution de travaux de construction, d'une manière qui contribue à accroître l'accès, la concurrence et l'équité, qui soit la plus rentable ou, le cas échéant, la plus conforme aux intérêts de l'État et du peuple canadien.

Le RMÉ stipule, entre autres, que tous les marchés octroyés doivent faire suite à un processus d'appel d'offres concurrentiel sauf dans des circonstances bien précises. Ces circonstances sont au nombre de quatre et se résument comme suit :

1. les cas d'extrême urgence où un retard serait préjudiciable à l'intérêt public;
2. les cas où le montant estimatif de la dépense est de faible valeur et il ne serait pas économique de solliciter des offres concurrentielles;
3. les cas où la nature du marché est telle qu'il ne serait pas dans l'intérêt public de solliciter des offres;
4. les cas où le marché ne peut être exécuté que par une seule personne ou entreprise.

Si une autorité contractante invoque une autre raison pour recommander l'octroi d'un marché sans concurrence, seule l'obtention d'un décret pourra permettre d'octroyer un tel contrat.

Ce projet d'audit était prévu dans le plan d'audit fondé sur les risques 2015-2016 qui a été approuvé par le Comité d'audit (CA) de l'ASC.

Au cours de l'année 2010-2011, un audit de la gestion des contrats et de l'approvisionnement a été effectué et des recommandations ont été formulées. En réponse aux recommandations stipulées dans ce rapport d'audit, la gestion a établi un plan d'action dont la mise en œuvre a été complétée. Considérant la matérialité et la nature sensible des processus d'octroi et de gestion des contrats, cet audit a été réalisé de nouveau en vue de fournir une assurance en ce qui a trait à l'efficacité des processus et contrôles en place.

2.2 Objectif, portée et approche de l'audit

Objectif

Le projet d'audit visait à déterminer si :

• les ententes contractuelles ont été établies en conformité avec les politiques, lois et règlements du Conseil du trésor (CT) et de l'Agence spatiale canadienne (ASC),
• les paiements afférents ont été autorisés en conformité avec les pouvoirs délégués et la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et,
• la reddition de compte est effectuée en conformité avec les exigences.

Portée

Le projet d'audit interne a porté sur les marchés octroyés par l'ASC entre le 1er avril 2014 et le 31 mars 2015. En ce qui a trait aux paiements, la période couverte s'est étendue jusqu'au 12 novembre 2015 et ce, autant pour les marchés émis par l'ASC que pour sur ceux adjugés par SPAC. Concernant l'entente de services ministérielle (ESM) avec SPAC, celle-ci a été examinée à partir de son entré en vigueur au mois d'août 2013.

Un échantillon original de 25 marchés émis en 2014-2015 a été sélectionné et examiné. L'échantillon se répartissait comme suit :

• 20 marchés de l'ASC
  • 5 marchés avec les plus hautes valeurs monétaires
  • 5 marchés avec les plus hautes valeurs monétaires dans chacun des types de marchés^{Note de bas de page 2}
  • 4 marchés choisis au hasard parmi les plus hautes valeurs monétaires^{Note de bas de page 2}
  • 5 marchés avec les plus hautes valeurs monétaires dans les domaines des TI et de la construction^{Note de bas de page 2}
  • 1 offre à commande de l'ASC^{Note de bas de page 2}
• 5 marchés de SPAC
  • 2 marchés de recherche et développement
  • 1 marché de construction
  • 2 marchés de services

Suite à certaines lacunes observées, 2 marchés supplémentaires octroyés par l'ASC ont été ajoutés à l'échantillon.

• 1 marché non concurrentiel (source unique)
• 1 marché concurrentiel de services informatiques

Approche

Les critères d'audit ont été établis en fonction des exigences tirées des lois, règlements et politiques. Les critères et sous-critères sont présentés à l'annexe A. L'audit a comporté divers procédés, dont des entrevues et l'examen de documents.

Il est à noter que l'objectif et les critères d'audit ont été discutés avec l'entité auditée.

2.3 Constatations, recommandations et réactions de la direction

Critères 1 et 2

Afin de déterminer si les marchés octroyés sont établis en conformité avec les politiques, lois et règlements du CT et de l'ASC et si les paiements afférents sont autorisés en conformité avec les pouvoirs délégués et la LGFP, nous nous attendions à retrouver les éléments suivants :

• Activités de planification des contrats, d'initiation de la dépense, de sollicitation des offres, d'octroi des marchés et d'administration des marchés conformes aux lois, règlements et politiques applicables;
• Pouvoir délégué d'engager des dépenses et des fonds (article 32 de la LGFP) obtenu avant l'établissement du contrat;
• Pouvoir de passation des marchés exercés en conformité avec l'article 41 de la LGFP;
• Pouvoir de confirmer le rendement et le prix, l'admissibilité ou le droit au paiement (article 34 de la LGFP) obtenu avant le paiement;
• Pouvoir d'approuver les paiements exercé en conformité avec l'article 33 de la LGFP.

De plus, nous attendions à retrouver des dossiers bien documentés et assurant une piste de vérification complète.

Critère 3

Afin de déterminer si un cadre de travail est en place pour l'adjudication de marchés par SPAC pour le compte de l'ASC, nous nous attendions à retrouver les éléments suivants :

• Une entente signée ainsi que des objectifs, rôles et responsabilités bien définis.
• Une reddition de compte des activités conforme aux exigences prévues aux ententes.

Critère 4

Afin de déterminer si la reddition de comptes des activités d'approvisionnement est conforme aux politiques et directives en vigueur, nous nous attendions à retrouver les éléments suivants :

• Des obligations en reddition de compte connues et établies;
• Des rapports conformes aux exigences du CT et produits en temps opportun.
• Une divulgation proactive conforme aux lignes directrices du SCT à cet effet.

2.3.1 Conformité avec les politiques, lois et règlements pour l'octroi des contrats

Constatations

Critère 1

Les marchés sont octroyés en conformité avec les politiques, lois et règlements du CT et de l'ASC.

Condition

Conclusion sur le critère :

Notre audit a démontré que, de façon générale, les marchés sont octroyés en conformité avec les politiques, lois et règlements du CT et de l'ASC. Certaines lacunes ont toutefois été identifiées.

Conformité avec les lois, politiques et règlements

Nous avons constaté que les termes et conditions des appels d'offres n'étaient pas indûment restrictifs, que les stratégies de sélection des fournisseurs pour des marchés concurrentiels et non concurrentiels étaient conformes à la politique, que les méthodes de sélection et les critères d'évaluation des offres étaient bien définis dans les documents de sollicitation, que l'évaluation des offres et la sélection des entrepreneurs étaient conformes aux termes et conditions de la sollicitation et qu'un support de prix a été obtenu lors du marché non concurrentiel examiné.

De plus, nous avons constaté que les dépenses ont été initiées et certifiées (LGFP art. 32) par un titulaire autorisé, que les besoins étaient clairement définis, que lorsqu'applicable, les droits de propriété intellectuelle ont été traités conformément à la politique et que les offres à commandes obligatoires de SPAC ont été considérées.

Concernant la phase d'octroi des contrats, il a été constaté que le type de contrat approprié a été utilisé, que les conseillers juridiques ont été consultés lors d'utilisation de conditions non standards, que lorsqu'applicable, les conditions portant sur l'équité en matière d'emploi ont été appliquées et que les contrats ont été approuvés et signés par un titulaire autorisé ayant la délégation adéquate.

Toutefois, les lacunes suivantes ont été identifiées :

Formulaire de réquisition

Préparer par le secteur client, ce formulaire sert à transmettre à l'agent de contrat et au commis financier les besoins recherchés, les montants estimatifs, le codage financier, les besoins en sécurité et toutes modifications subséquentes.

Dans 8 cas sur 22, la section «modification» de la réquisition n'était pas adéquatement remplie ou non remplie. Cette section sert à faire le lien et le suivi des modifications apportées à la réquisition.

Exigences relatives à la sécurité

Le formulaire LVERS est utilisé pour identifier les besoins de sécurité nécessaires lors du déroulement du contrat. Le formulaire prévoit les signatures du chargé de projet, d'un responsable de la sécurité de l'organisation, de l'agent de contrat et, si nécessaire, celle d'une personne autorisée de SPAC. La procédure interne de l'ASC exige qu'un LVERS soit complété pour chaque contrat autre que l'achat de biens.

Nous avons constaté quelques anomalies avec l'utilisation du formulaire LVERS. Dans 2 cas sur 22, le formulaire LVERS n'était pas au dossier, dans 6 cas sur 13 où des exigences de sécurité étaient formulées, la signature de l'agent de contrat n'était pas présente sur le formulaire, dans 2 cas sur 22, la même personne a signé, à la fois la section réservée au chargé de projet et à la fois la section réservée au responsable de la sécurité de l'organisation et dans 1 cas sur 22, la signature du chargé de projet était manquante.

À une occasion, des travaux ont été entrepris par un entrepreneur avant l'approbation d'une modification au contrat. Cet événement était en lien avec le changement d'une ressource prévue au contrat original. Au moment de débuter son travail, la nouvelle ressource n'avait pas encore obtenu sa cote de fiabilité. Un accès non autorisé à certaines informations pourrait causer un préjudice à l'ASC et/ou à des tiers.

Aide temporaire

Principalement pour éviter d'engendrer une relation employeur-employé, les offres à commandes relatives à du travail occasionnel prévoient un nombre maximal de semaines consécutives de travail (48) pour une même ressource. Un dépassement du nombre de semaines maximum requiert une approbation de SPAC.

Nous avons constaté que, dans un cas, le nombre de semaines permises a été dépassé (51 semaines) sans que l'approbation de SPAC ne soit demandée telle qu'exigée.

Nous avons également constaté que, dans deux cas, des ressources temporaires travaillent à l'ASC de façon consécutive depuis quelques années, soit depuis 2013 et 2014 respectivement. Les renouvellements se font successivement sous différentes offres à commande.

Nous avons rencontré le secteur des Ressources humaines de l'ASC pour discuter des risques potentiels dans ces situations. À ce moment-ci, ceux-ci ne sont pas connus avec précision. Nous recommandons donc d'identifier les risques qui découlent de cette situation et d'établir des directives claires en la matière.

Réception et ouverture des soumissions

La Politique sur les marchés mentionne que des mécanismes de gestion suffisants doivent être prévus et appliqués afin de protéger l'intégrité du processus de soumission. Ces mécanismes couvrent la réception, la garde, l'ouverture et la consignation des soumissions.

Notre audit a révélé les faiblesses suivantes :

Pour les soumissions transmises électroniquement, la division Approvisionnement et administration des marchés utilise une boîte courriel standard réservée exclusivement à cette fin. Seuls la gestionnaire et les deux commis du secteur ont accès à cette boîte courriel. Or, dans 4 cas sur 7, l'agent des contrats a, soit reçu directement dans sa boite courriel la soumission de l'entrepreneur, soit il était en copie conforme. De plus, dans un autre cas, le courriel contenant la soumission d'un fournisseur a été lu par un commis de la division avant la date/heure de clôture des soumissions. Cette situation pourrait mettre en doute l'intégrité du processus alors que les soumissions doivent demeurer scellées jusqu'à la date/heure de clôture du processus.

Lors de l'ouverture des soumissions, une feuille d'enregistrement sert à colliger les informations des soumissions reçues telles que le nom du soumissionnaire et le montant soumissionné. Ce document est signé par deux commis aux approvisionnements. Dans 8 cas sur 15, les feuilles d'enregistrement des soumissions étaient incomplètes.

Lorsque les soumissions sont reçues en format papier, le Guide de l'usager de l'ASC prévoit que le commis de l'entrepôt doit estampiller, à titre de preuve de réception, la date et l'heure de réception des soumissions sur l'enveloppe. Or, un feuillet multi-copies est plutôt utilisé pour horodater la date et l'heure de réception des soumissions. Une des copies de ce feuillet doit ensuite être annexée à la soumission. Or dans 8 cas sur 8 où une soumission a été reçue en format papier, cette preuve de réception des soumissions n'a pas été retracée au dossier.

Il est prévu dans les procédures de l'ASC que les documents des soumissionnaires soient horodatés lors de l'ouverture des soumissions. Nous avons constaté que dans 4 cas sur 15, certains documents de soumissionnaires ne l'avaient pas été.

Les commis de la division Approvisionnement et administration des marchés sont informés de la date et heure de clôture d'un appel d'offres par l'entremise d'un courriel de l'agent des contrats. Dans 1 cas sur 15, certaines soumissions reçues avant la date/heure initiale de clôture d'un appel d'offres ont été ouvertes alors que la date/heure de clôture initiale avait été repoussée. Les commis ont été informés de la nouvelle date/heure de clôture que plus tard par l'agent des contrats.

Évaluation des offres et sélection de l'entrepreneur

La procédure interne de l'ASC mentionne que chaque membre du comité d'évaluation doit faire une évaluation indépendante de toutes les propositions. Celle-ci mentionne également que l'agent de contrat est responsable de réviser tous les pointages et souligner aux membres du comité tout manquement ou anomalie qui aurait pu se glisser dans l'évaluation des soumissions. Un rapport d'évaluation doit être complété résumant le processus et le pointage de tous les soumissionnaires. Ce rapport doit être entériné par tous les membres du comité d'évaluation.

Lors de notre travail d'audit, nous avons relevé 1 cas sur 19 où le rapport d'évaluation des soumissions n'était pas signé par tous les évaluateurs et 4 cas sur 19 où il n'y avait aucune évidence au dossier que l'agent des contrats avait révisé les évaluations effectuées par les évaluateurs.

Lors d'un autre cas, dans le cadre d'un appel d'offres, la seule soumission déposée présentait des différences de prix substantielles entre le taux horaire proposé pour des services similaires. Spécifiquement, le taux horaire proposé pour certains services devant être effectués lors des deuxième et troisième années de l'entente était anormalement élevé en comparaison avec le taux proposé pour les services de la première année. Dans une situation semblable, nous nous attendions à retrouver un dossier plus étoffé relativement aux questionnements et analyses effectuées afin de déterminer que le prix proposé est acceptable. Même si la Politique sur les marchés ne prévoit pas obligatoirement l'obtention d'une justification de prix dans le cas de marchés concurrentiels, celle-ci mentionne que l'agent des contrats peut exiger cette justification de prix s'il perçoit un risque pour le gouvernement du Canada relativement à la valeur des services reçus. Nous sommes d'avis que cette action aurait été indiquée dans les circonstances. Il est à noter que l'entente avec le fournisseur a été modifiée suite à cet audit afin d'ajuster les taux horaires prévus afin que ceux-ci correspondent à la liste de prix du fournisseur.

Signature du contrat et des modifications

Dans 1 cas sur 16, le formulaire d'une commande subséquente à une offre à commandes n'était pas signé par l'entrepreneur.

Dans 2 cas sur 14, le document de modification du contrat n'avait pas été signé par l'entrepreneur.

Résiliation de contrat

Dans le cadre de notre échantillon, nous avons examiné un marché qui a été résilié. Cette résiliation fut signée par un agent des contrats n'ayant pas le niveau de délégation financière suffisant. En effet, le contrat totalisait 282,838 $ au moment de la résiliation alors que la délégation de l'agent des contrats qui a signé la résiliation n'était que de 100,000 $ pour les marchés de construction concurrentiels.

Causes

Formulaire de réquisition

• Lorsqu'un employé procède à la préparation d'une modification à une réquisition, l'information relative à ladite modification doit être indiquée dans des champs spécifiques prévus à cette fin afin d'être rapportée par le système aux endroits appropriés de la réquisition. L'erreur humaine est en cause ici puisque l'information requise n'a pas été indiquée aux endroits appropriés de la réquisition.

Aide temporaire

• Le contrôle par le secteur des ressources humaines de l'ASC entourant l'utilisation de l'aide temporaire à l'ASC a été interrompu depuis environ deux ans.

Réception et ouverture des soumissions

• Bien que la procédure soit très bien mentionnée aux entrepreneurs dans les appels d'offre, il est difficile de prévenir ceux-ci d'envoyer directement les soumissions aux agents des contrats.
• Certaines procédures internes n'ont pas été suivies pour la réception et l'ouverture des soumissions papier.

Évaluation des offres et sélection de l'entrepreneur

• La procédure interne ne précise pas que l'agent des contrats peut demander une justification de prix dans le cas d'un marché concurrentiel.

Effets

Formulaire de réquisition et LVERS

• Il est difficile de suivre l'évolution des modifications.
• Les besoins en matière de sécurité pourraient être déterminés de façon inadéquate.

Aide temporaire

• Utilisation répétitive des mêmes ressources temporaires peut amener à une relation employeur-employé.

Réception et ouverture des soumissions

• Risque au niveau de l'intégrité du processus. De l'information privilégiée pourrait être diffusée avant la fermeture des appels d'offres. De plus, sans l'inscription originale de la date et de l'heure de réception, la capacité de l'ASC à répondre à des contestations quant à l'admissibilité des soumissionnaires pourrait être réduite.

Évaluation des offres et sélection de l'entrepreneur

• Dans le cas où la soumission d'un entrepreneur propose des services à un taux horaire plus élevé que la normale, l'absence de justification de prix pourrait soulever des questions quant à la valeur des services payés par l'État.

Signature du contrat et des modifications

• Contrat pouvant être contesté en cas de litige.

Recommandations

1. Revoir et au besoin, mettre à jour les directives et procédures internes relativement :
   • Aux formulaires de réquisition et formulaires LVERS;
   • À la réception et l'ouverture des soumissions;
   • Au rôle de l'agent des contrats relativement aux justifications de prix;
   • À la résiliation de contrat.
2. Identifier les risques relatifs aux renouvellements répétés et consécutifs d'une même ressource d'aide temporaire dans le cadre d'offres à commande et mettre à jour les directives et procédures internes afférentes.
3. Porter une attention particulière aux signatures des contrats et des modifications lors du processus d'assurance qualité.

Responsabilité identifiée

Organisation

• Direction des finances
• Direction des services corporatifs et ressources humaines

Fonction

• Gestionnaire, Approvisionnement et administration des marchés
• Gestionnaire, Comptabilité, politiques et systèmes financiers
• Gestionnaire, Opération en matière des ressources humaines

Réaction de la direction

Nous sommes d'accord avec les recommandations.

Plan d'action de la gestion

Détails du plan d'action

Recommandation 1 - Octroi des contrats

Un plan de travail détaillé a été élaboré pour répondre à chacune des exigences énoncées et les mesures correctives et d'amélioration continue suivantes seront effectuées :

1. Mise à jour des procédures internes à l'usage des agents de contrats;
2. Renforcement auprès des agents de contrat;
3. Mise à jour du Guide des réquisitions;
4. Mise à jour du Guide de l'approvisionnement;
5. Communication à la clientèle des exigences en termes de réquisitions et d'approvisionnement;
6. Mise en place d'un Comité d'examen des marchés.

Échéance : Mars 2017

Recommandation 2 - Aide temporaire

Les risques associés aux renouvellements répétés et consécutifs d'une même ressource d'aide temporaire ont été identifiés. Afin de limiter ces risques, une procédure interne impliquant la collaboration du secteur des approvisionnements et des ressources humaines a été mise en œuvre depuis le 24 mai 2016.

Échéance : Complétée

Recommandation 3 - Assurance qualité

Mise en place d'un processus de revue de la qualité des dossiers sur une base d'échantillonnage.

Échéance : Mars 2017

2.3.2 Conformité avec les politiques, lois et règlements pour l'administration des contrats

Constatations

Critère 2

Des processus de gestion des contrats sont en place pour s'assurer que les résultats attendus sont obtenus.

Condition

Conclusion sur le critère :

Notre audit a démontré que, de façon générale, les processus en place pour la gestion des contrats ont été appliqués adéquatement, ce qui a permis d'obtenir les résultats attendus, tout en étant conformes aux modalités des contrats et aux lois, règlements et politiques en vigueur. Certaines lacunes ont toutefois été identifiées.

Conformité avec les lois, politiques et règlements

Nous avons constaté que :

• les modifications de contrats ont été approuvées par un titulaire autorisé pour tous les cas examinés (14) et celles-ci ont été émises pour des motifs justifiés dans tous les cas;
• les biens et services ont été obtenus à l'intérieur des délais spécifiés au contrat pour tous les cas examinés (26);
• la certification de la réception des biens et services (LGFP art. 34) a été bien appliquée pour 24 des 26 cas examinés;
• toutes les pièces justificatives ont été fournies lors de la facturation pour 25 des 26 cas examinés;
• les réclamations nécessitant l'approbation de SPAC l'ont reçue pour tous les cas examinés (3);
• les écarts entre les montants réclamés et les termes des contrats étaient justifiés pour tous les cas examinés (7);
• les paiements ont été autorisés (LGFP art. 33) par des titulaires ayant la délégation financière appropriée pour tous les cas examinés (26);
• les évaluations de rendement des fournisseurs de services ont été complétées dans 3 des 5 cas lorsqu'une évaluation était exigée selon la directive interne de l'ASC.

Les lacunes suivantes ont toutefois été identifiées :

Travaux entrepris avant l'approbation de la modification du contrat

La Politique sur les marchés du CT prévoit qu'un contrat, ou une modification à ce dernier, doit être approuvé par un agent des contrats avant que les travaux ne débutent. Or, sur 14 modifications de contrats examinées, nous avons observé que des travaux ont débuté avant l'approbation par l'agent de contrat à deux occasions. Le premier cas concerne des travaux supplémentaires au contrat original tandis que le deuxième concerne des travaux effectués par une ressource qui n'avait pas encore obtenu sa cote de fiabilité au moment d'effectuer les travaux.

Dans les situations où des travaux débutent avant la signature d'un contrat par l'agent des contrats, la Politique sur les marchés prévoit qu'un processus de «confirmation de commande» soit complété. Ce processus n'a été appliqué que pour 1 des 2 cas mentionnés ci-dessus.

Certification de la réception des biens et services (LGFP art. 34)

Dans 2 cas sur 26, nous avons noté des anomalies lors de l'examen de la facturation du fournisseur et de la certification de la réception du bien/service (LGFP art. 34). Dans un des cas, la base et les modalités de paiement prévoyaient un seul et unique versement alors que des paiements progressifs ont été effectués.

Le second cas fait référence au même contrat mentionné au critère 1 section - Évaluation des offres et sélection de l'entrepreneur où l'on stipulait que le taux horaire pour les services de la deuxième année était plus élevé que la normale. Or, les travaux de la deuxième année ont finalement été effectués à un taux moindre que celui prévu au contrat et celui-ci n'a pas été modifié afin de refléter les changements. Bien que le montant facturé et payé corresponde à la valeur des services reçus et que l'ASC ne fût pas désavantagée par la situation, la méthode de facturation et l'approbation qui en a suivi ne sont pas conformes à la LGFP.

Pièces justificatives fournies avec les demandes de paiement

Dans 1 cas sur 26, un formulaire prescrit par SPAC et identifié dans le contrat n'a pas été utilisé par le fournisseur lors de la présentation de sa facturation. Ce formulaire prévoit, entres autres, la signature du fournisseur en guise d'attestation de conformité envers certains aspects énumérés.

Causes

Les lacunes observées en lien avec la conformité aux politiques, lois et règlements pour l'administration des contrats peuvent s'expliquer par un manque de sensibilisation auprès des intervenants clés quant à l'importance des aspects soulevés.

Effets

Travaux entrepris avant l'approbation de la modification du contrat

L'impact est important car il pourrait en résulter des enjeux légaux ou de sécurité.

Certification de la réception des biens et services (LGFP art. 34)

L'ASC pourrait ne pas recevoir les biens et services pour lesquels elle a été facturée. De plus, cette situation pourrait avoir une incidence sur la crédibilité de l'organisation auprès des agences centrales.

Recommandations

4. Appliquer les contrôles existants relativement à la vérification des comptes.

Responsabilité identifiée

Organisation

Direction des finances

Fonction

Gestionnaire, Comptabilité, politiques et systèmes financiers

Réaction de la direction

Nous sommes d'accord avec la recommandation.

Plan d'action de la gestion

Détails du plan d'action

Recommandation 4 - Application des contrôles

Nous ferons un rappel auprès des commis financiers lors d'une rencontre et nous consignerons le rappel par courriel pour documenter les contrôles à améliorer.

Échéance : 23 juin 2016

2.3.3 Entente de prestation de services entre l'ASC et SPAC

Constatations

Critère 3

Un cadre de travail est en place pour l'adjudication de marchés par SPAC pour le compte de l'ASC.

Condition

Conclusion sur le critère

Notre audit nous permet de conclure qu'une entente de services ministérielle est en place entre l'ASC et SPAC et que les objectifs ainsi que les rôles et les responsabilités y sont bien définis. De plus, une évaluation du rendement pour les services de SPAC est effectuée et communiquée régulièrement.

Entente de services

Une ESM, d'une durée de cinq ans, a été conclue entre l'ASC et SPAC le 23 août 2013. Il est prévu que cette entente pourra être prolongée ou modifiée. L'ESM vise à établir un partenariat efficace et efficient entre l'ASC et SPAC afin que le gouvernement du Canada obtienne des résultats optimaux dans la prestation de services destinés à la population canadienne.

L'ESM prévoit 11 priorités qui se distribuent selon les différents services offerts par SPAC. Les services d'approvisionnements représentent la majorité des services rendus par SPAC. Les contrats émis via les services de SPAC totalisent environ 75% de la valeur totale des marchés émis à l'ASC, ce qui inclut 100% des contrats en recherche et développement.

Des ententes secondaires, négociées au niveau des secteurs d'activités, sont également mises sur pieds pour des besoins précis. Ces ententes secondaires établissent le cadre de partenariat et le cadre opérationnel pour les services offerts. À ce jour, trois ententes secondaires ont été signées.

De façon générale, les responsabilités de l'ASC envers SPAC qui ont été identifiées dans les ententes sont de communiquer, en temps opportun, des renseignements exacts sur ses besoins de service, ses plans et son budget. De son côté, SPAC est responsable d'offrir des solutions de service rentables et conformes aux exigences du client, tout en assurant une saine intendance de ces solutions de service.

Gestion du rendement

L'ASC et SPAC se rencontrent au moins une fois l'an. Ces rencontres portent sur la relation dans son ensemble, le rendement en matière de prestation des services et l'avancement des projets, les améliorations à apporter, l'étendue des services, les priorités conjointes et les possibilités futures. De plus, tous les gestionnaires de l'ASC responsables des ententes secondaires sont consultés et un baromètre de satisfaction est complété semestriellement. Celui-ci, de même que les enjeux qui en découlent, sont par la suite communiqués à SPAC. Chaque année, SPAC envoie également à l'ASC un rapport faisant état de l'évaluation globale de la relation d'affaires ainsi que du niveau d'avancement des priorités. SPAC propose des normes de services servant de base pour la conduite des dossiers. L'application de ces normes à l'ASC varie toutefois en fonction de la complexité et des autorisations requises pour les différents projets. Pour chacun des dossiers plus complexes ou d'une certaine envergure, SPAC propose un calendrier spécifique pour la livraison des services. Pour les dossiers de moindre envergure, par exemple pour des biens ou de la construction, une norme standard par complexité s'applique. Par la suite, l'évaluation quant au rendement des services fournis par SPAC se fait en fonction du plan de travail établi ou des normes. Nous avons constaté que, dans l'ensemble, les gestionnaires de l'ASC sont satisfaits des services obtenus.

Causes

S/O

Effets

S/O

Recommandations

S/O

Responsabilité identifiée

Organisation

S/O

Fonction

S/O

Réaction de la direction

S/O

Plan d'action de la gestion

Détails du plan d'action

S/O

Échéance : S/O

2.3.4 Reddition de comptes des activités d'approvisionnement

Constatations

Critère 4

La reddition de comptes des activités d'approvisionnement est conforme aux règlements et politiques en vigueur.

Condition

Conclusion sur le critère :

Les obligations de l'ASC en termes de reddition de compte ne sont que partiellement rencontrées. Plusieurs manquements ont été constatés.

Les obligations en reddition de compte

L'ASC a des obligations envers SPAC, le SCT, les Affaires Autochtones et du Nord (AANDC) et le ministre de l'Innovation, des Sciences et du Développement économique ainsi que des obligations de divulgations proactives sur son site web.

La Politique sur les marchés du CT mentionne que les ministères et organismes doivent soumettre au SCT un rapport annuel détaillant tous les contrats émis par ou pour l'ASC ainsi que la nature de chacun d'entre eux. L'ASC est conforme à cette exigence.

De plus, nous avons constaté que la reddition de comptes effectuée concernant l'identification des anciens fonctionnaires sous contrat avec l'ASC et les rapports annuels pour les AANDC est conforme aux obligations. Dans le cas du ministre de l'Innovation, des Sciences et du Développement économique, l'ASC doit signaler les soumissions identiques lorsqu'il y a un doute de collusion. Aucun cas de la sorte n'a été identifié.

Lorsqu'un contrat est émis sans appel d'offre avec comme justification l'urgence d'une situation, le SCT doit en être informé dans les 60 jours suivant l'autorisation ou le début des travaux. À ce titre, en 2014, l'ASC a émis un contrat d'urgence qui concernait l'entretien du bâtiment. L'ASC n'a pas informé le SCT tel que requis. Cette obligation de reddition de comptes est moins courante et a échappé à la vigilance de l'entité auditée.

Rapports trimestriels de divulgation proactive

Les marchés ou les modifications d'une valeur supérieure à 10 000 $ doivent être divulgués trimestriellement sur le site web de l'ASC. Cette obligation provient des Lignes directrices sur la divulgation proactive des marchés du SCT et concerne autant les contrats octroyés par l'ASC que ceux octroyés par SPAC pour le compte de l'ASC.

Au cours de l'année 2013-2014, suite à une mauvaise interprétation des lignes directrices, la division des approvisionnements de l'ASC a arrêté de divulguer les contrats de l'ASC qui étaient octroyés par SPAC. À la fin de l'année 2014-2015, la division a réalisé son erreur et a rectifié la situation en publiant les contrats de l'ASC qui avaient été octroyés par SPAC lors des trimestres précédents. Notre audit a toutefois révélé que des contrats n'ont toujours pas été publiés à ce jour. Au total, 70 contrats et/ou amendements de plus de 10 000 $ octroyés par SPAC pour le compte de l'ASC n'ont pas été publiés.

De plus, nous avons également identifié plusieurs contrats émis par l'ASC lors des 3^e et 4^e trimestres de 2014-2015 qui n'ont pas été divulgués tel que requis. Après discussions avec les intervenants, il appert que l'outil utilisé pour l'extraction des données est la cause de ces omissions. Au total, 25 contrats et/ou amendements de plus de 10 000 $ octroyés par l'ASC n'ont pas été publiés pour ces deux trimestres.

Donc, au total, nous avons identifié 95 marchés ou modifications d'une valeur supérieure à 10 000 $ qui n'ont pas été divulgués tel que requis.

Également, nous avons examiné en détail l'information publiée pour un échantillon de 27 contrats. Nous avons observé les lacunes suivantes :

• 3 des 27 contrats comportaient des erreurs au niveau des dates des marchés
• 7 des 27 contrats comportaient des anomalies dans la section des commentaires (p. ex. 3 contrats concurrentiels étaient divulgués comme des contrats de source unique)

Causes

Le rapport de divulgation développé à l'interne qui est utilisé est différent du rapport de divulgation développé par le groupe de travail SAP pour les ministères utilisateurs. De plus, la procédure interne pour guider les personnes responsables de la divulgation n'a pas été suivie.

Effets

Les manquements observés pourraient avoir une incidence sur la crédibilité de l'ASC auprès des agences centrales et du public en général.

Recommandations

5. Revoir le processus ainsi que les outils utilisés pour la divulgation proactive.

Responsabilité identifiée

Organisation

Direction des finances

Fonction

Gestionnaire, Approvisionnement et administration des marchés

Réaction de la direction

Nous sommes d'accord avec les recommandations.

Plan d'action de la gestion

Détails du plan d'action

Recommandation 5 – Reddition de compte

Tel que mentionné en réponse à la recommandation 1, un plan de travail détaillé a été élaboré pour répondre à chacune des exigences énoncées et les mesures correctives et d'amélioration continue suivantes seront effectuées :

1. Mise à jour des procédures internes à l'usage des agents de contrats (incluant la procédure relative à la divulgation proactive);
2. Renforcement auprès des agents de contrat;
3. Mise à jour du Guide des réquisitions;
4. Mise à jour du Guide de l'approvisionnement;
5. Communication à la clientèle des exigences en termes de réquisitions et d'approvisionnement;
6. Mise en place d'un Comité d'examen des marchés.

Échéance : Mars 2017

De plus, les mesures immédiates suivantes ont été initiées :

• Pour les contrats émis en urgence, suite à une discussion avec le SCT, il a été convenu qu'un rapport formel sera acheminé au SCT d'ici la fin juillet 2016.
• Pour la divulgation proactive, l'employé responsable de cette tâche a publié tous les marchés manquants rétroactivement en mai 2016.

Échéance : Juillet 2016

Annexe A – Termes de référence