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Rapport d'évaluation

Rapport d'évaluation

Évaluation du grand projet de l'État RADARSAT-2
Projet # 570-2782-3

Préparé pour :
l'Agence spatiale canadienne

Septembre 2009

Table des matières

Liste des tableaux

Liste des sigles

  • AAC : Agriculture et agroalimentaire Canada
  • AAT : Accord d'assistance technique
  • AECI : Affaires étrangères et Commerce international Canada
  • ALUF : Accord de licence d’utilisateur final
  • AMF : Autres ministères fédéraux
  • APC : Agence Parcs Canada
  • ASC : Agence spatiale canadienne
  • AUOT : Applications et utilisations en observation de la Terre
  • BGP : Bureau de gestion du projet
  • CAGP : Cadre d’approbation et de gestion de projet
  • CCSP : Comité consultatif supérieur de projet
  • CCT : Centre canadien de télédétection
  • CSTC : Centre de la sécurité des télécommunications Canada
  • EC : Environnement Canada
  • EEFS : Éliminateur d'échos fixes au sol
  • GC : Gouvernement du Canada
  • GPE : Grand projet de l'État
  • GSI : Geo-spatial Systems Inc.
  • IGOT : Initiatives gouvernementales en observation de la Terre
  • LDF : Laboratoire David Florida
  • MAINC : Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien
  • MCR : Mission de la Constellation RADARSAT
  • MDA : MacDonald, Dettwiler and Associates Ltd.
  • MDN : Ministère de la Défense nationale
  • MODEX : Expérience sur la détection d'objets en mouvement
  • MPO : Pêches et Océans Canada
  • NASA : National Aeronautics and Space Administration
  • NOAA : National Oceanic and Atmospheric Administration
  • OSC : Orbital Sciences Corporation
  • OT : Observation de la Terre
  • PCW : Mission de télécommunications et de météorologie en orbite polaire
  • PDAOT : Programme de développement d'applications en observation de la Terre
  • PE : Protocole d'entente
  • PEI : Protocole d'entente interministériel
  • PMBOK : Project Management Body of Knowledge
  • PME : Petite et moyenne entreprise
  • PMI : Project Management Institute
  • PMOP : Plan de mise en oeuvre du projet
  • PPP : Partenariat public-privé
  • PRE : Politiques et relations extérieures
  • PSLT-II : Plan spatial à long terme II
  • RDDC : Recherche et développement pour la défense Canada
  • RIR : Retombées industrielles régionales
  • RNCan : Ressources naturelles Canada
  • SAR : Radar à synthèse d'ouverture
  • SC : Statistique Canada
  • SCG : Service canadien des glaces
  • SGRP : Système de gestion du rendement de projet
  • SOAR : Recherche sur les applications scientifiques et opérationnelles de RADARSAT-2
  • SP : Sécurité publique Canada
  • SRT : Structure de répartition du travail
  • TPSGC : Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

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Sommaire

Contexte

Le présent rapport renferme les résultats de l’évaluation du grand projet de l'État (GPE) RADARSAT-2. L’évaluation a été entreprise afin de satisfaire aux exigences en matière d’évaluation du projet, conformément aux politiques du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) sur la gestion de projet et sur la gestion des grands projets de l'État. L’Agence spatiale canadienne (ASC) a fait appel aux Services conseils du gouvernement pour mener cette évaluation.

En juin 1994, le Cabinet a approuvé le Plan spatial à long terme II (PSLT-II) qui, notamment, établissait l’observation de la Terre (OT) comme une priorité du programme spatial canadien, et confiait à l’ASC le mandat de conclure une entente avec le secteur privé pour le développement et l'exploitation d'un programme succédant à RADARSAT-1.

RADARSAT-2 est le fruit d’un partenariat unique entre l’ASC et MacDonald, Dettwiler and Associates Ltd. (MDA). Ce partenariat public-privé (PPP) est régi par une entente cadre qui décrit tous les aspects techniques et juridiques du projet. Conformément à cette entente cadre, le satellite et les systèmes de soutien au sol appartiennent au secteur privé (à MDA), qui assurera l’exploitation commerciale complète. En échange de sa participation, le gouvernement reçoit des données et des services. Au début de la mission, le gouvernement disposait d’un crédit de 445,95 M$ et, pour chaque commande remplie, ce crédit est débité d’une somme équivalente aux coûts des données et des services fournis.

Méthodologie

L’évaluation de RADARSAT-2 comprend trois éléments de preuve en vue d’améliorer la fiabilité et la validité des renseignements et données recueillis. Les méthodes de recherche suivantes ont été utilisées afin de rassembler l’information nécessaire à l’évaluation :

  • étude de documents
  • analyse des leçons apprises
  • entrevues auprès des intervenants

L’évaluation est axée sur les trois secteurs principaux suivants : la pertinence du projet, la mise en oeuvre et la gestion du projet et l’incidence du projet.

Pertinence du projet

Le GPE RADARSAT-2 est conforme au mandat de l’ASC décrit dans la Loi sur l'Agence spatiale canadienne, qui stipule que l’Agence doit s’investir dans des programmes et des projets liés au développement et à l'application des techniques spatiales, de même que dans l’achat de tels systèmes. De plus, le GPE a été spécialement conçu pour respecter les priorités du gouvernement fédéral établies dans le PSLT-II, qui souligne le potentiel commercial du secteur de l’OT. Le PSLT-II a également fait ressortir l’importance d’établir un partenariat avec une entreprise du secteur privé, ce qui permet d’acquérir la capacité nécessaire pour soutenir le secteur de l’OT. Donc, le GPE RADARSAT-2 n’a pas seulement été conçu pour assurer la pérennité des données du programme RADARSAT-1, mais également pour accroître la capacité du secteur privé en vue de développer le secteur de l’OT et de respecter ainsi les priorités du gouvernement fédéral à cet égard.

Mise en oeuvre et gestion du projet

Dans l’ensemble, le GPE RADARSAT-2 a tiré parti d’un bureau de gestion du projet (BGP) stable, dont les ressources étaient expérimentées, qui a donné accès aux outils de gestion de projet nécessaires et permis de répondre aux exigences obligatoires établies dans les politiques du SCT. Le BGP a également entretenu de bons rapports professionnels et a créé, pour les deux partenaires et les autres directions de l’ASC, des mécanismes de communication efficaces tout en demeurant ouvert et transparent.

  • Recommandation nº 2 : À l’occasion de projets futurs, l’ASC doit veiller à ce que les objectifs qu’elle partage avec ses partenaires et les rôles et responsabilités de tous les partenaires soient clairement définis dans la documentation de projet dès que possible.

L’évaluation a permis de relever deux autres questions à l’égard de la mise en oeuvre et de la gestion de projet dont il faudra tenir compte dans des projets futurs. Premièrement, l’évaluation a déterminé que la sécurité était un enjeu important. Bien que l’entente cadre comprenne des dispositions relatives à la sécurité, il semble que des difficultés aient été éprouvées à propos du moment où certains des enjeux liés à la sécurité ont été identifiés, ce qui a entraîné un dépassement des coûts prévus et des efforts supplémentaires.

  • Recommandation nº 3 : À l’occasion de projets futurs, l’ASC devrait tirer parti du succès que le BGP a connu durant le GPE RADARSAT-2 en faisant preuve d’ouverture et de transparence, et en entretenant de bons rapports professionnels avec les partenaires et les autres directions de l’ASC.

L’évaluation a permis de relever deux autres questions à l’égard de la mise en oeuvre et de la gestion de projet dont il faudra tenir compte dans des projets futurs. Premièrement, l’évaluation a déterminé que la sécurité était un enjeu important. Bien que l’entente cadre comprenne des dispositions relatives à la sécurité, il semble que des difficultés aient été éprouvées à propos du moment où certains des enjeux liés à la sécurité ont été identifiés, ce qui a entraîné un dépassement des coûts prévus et des efforts supplémentaires.

  • Recommandation nº 1 : L’ASC doit accorder beaucoup plus d’importance aux questions telles la sécurité, et elle doit les régler dès le début du projet.

L’ASC a presque achevé la clôture du GPE RADARSAT-2. Cependant, certaines questions demeurent non résolues en ce qui concerne la mise en application du plan de transition (entre l’élaboration et l’exploitation); elles sont liées à l’incertitude à l’égard du rôle que joue l’ASC dans l'exploitation courante de RADARSAT-2, définie dans l’entente cadre. Cela a également donné lieu à certains problèmes entre le BGP et l’une des directions de l’ASC.

  • Recommandation nº 5 : À l’occasion de projets futurs, l’ASC doit veiller à ce que son rôle soit clairement défini dès le début du projet, que tous ses représentants soient à l’aise avec ce rôle et qu’ils acceptent leurs responsabilités à cet égard.

En ce qui a trait au succès du PPP, les points de vue des intervenants sont partagés; selon MDA, ce fut un succès en raison du fait que le projet a été réalisé et que les partenaires ont obtenu ce qu’ils souhaitaient. Certains intervenants du gouvernement croient que le PPP n’a pas été un succès du point de vue du gouvernement du Canada (GC), surtout parce que l’ASC n’avait pas suffisamment d’autorité sur le projet, que le GC a dû assumer tous les risques du projet et payé la quasi-totalité du système, bien que le système ne lui appartienne pas. Un représentant de l’ASC a affirmé que le GC n’a pas assumé tous les risques et que ceux-ci l’ont surtout été par MDA. Bien que le coût de RADARSAT-2 soit inférieur à celui de RADARSAT-1, il faudrait procéder à une analyse complète de rentabilité par rapport aux coûts pour être en mesure de déterminer si ce modèle est le plus bénéfique pour le GC.

  • Recommandation nº 4 : L’ASC devrait procéder à une analyse de rentabilité par rapport aux coûts afin de déterminer si les économies réalisées en utilisant le modèle de PPP sont comparables aux bénéfices que le programme RADARSAT-1 a engendrés pour le GC.

Incidence du projet

Bien que l’ASC ait réalisé le projet, l’évaluation a montré que certains des principaux objectifs établis n’ont pas été atteints, surtout en ce qui touche le développement du secteur de l’OT.

Selon l’évaluation, RADARSAT-2 est beaucoup plus avancé techniquement que RADARSAT-1, et le projet permet au Canada de demeurer un chef de file en matière d’application satellitaire de la technologie SAR, surtout en ce qui a trait à la capacité de SAR en temps réel. Cependant, le retard du lancement a compromis les chances du Canada et de l’industrie canadienne d’être les premiers à offrir une nouvelle génération de services commerciaux liés au SAR. Lorsqu’on a enfin procédé au lancement de RADARSAT-2, d’autres systèmes similaires, qui n’offraient peut-être pas de fonctions aussi puissantes, étaient déjà exploités.

Le GPE RADARSAT-2 visait également à développer le secteur de l’OT comme l’avait été le secteur des communications par satellite. Le projet a été une réussite en ce qui concerne le développement de l’expertise de MDA dans le secteur de l’OT et, en raison de sa participation au programme RADARSAT-2, cette entreprise a réussi à conclure un certain nombre de marchés liés à d’autres programmes spatiaux. Dans l’ensemble, le projet pourrait se révéler rentable pour MDA, mais pas autant qu’on le croyait précédemment. Il n’existe pas de preuves suffisantes pour déterminer si le secteur à valeur ajoutée en profitera, et il est vraisemblablement trop tôt pour prévoir les résultats. Il convient de noter que l’ASC reconnaît que le but initial du GPE consistant à développer le secteur de l’OT n’a pas été atteint comme prévu. Par conséquent, l’ASC entreprend le développement d’un satellite de nouvelle génération utilisant un modèle différent.

  • Recommandation nº 6 : Comme le succès du programme RADARSAT-2 repose en grande partie sur les avantages qu’en tire le secteur à valeur ajoutée, l’ASC doit établir des mesures appropriées permettant de déterminer les effets du programme sur ce secteur.

Dans l’ensemble, l’ASC a réussi à assurer la pérennité des données pour les utilisateurs des données de RADARSAT-1, et le GC a obtenu des scènes durant la première année de l’exploitation de RADARSAT-2. L’ASC a également contribué à faciliter l’utilisation des données de RADSARSAT-2 en faisant la promotion de l’utilisation possible des données et des avantages qu’elles procurent et en communiquant cette information, en assumant les coûts de traitement des données pour d’autres ministères fédéraux (AMF), en appuyant le développement d’application et enfin, en travaillant à la préparation du protocole d’entente (PE) avec des AMF concernant la réception et l’utilisation des données.

  • Recommandation nº 7 : En raison du fait que le succès à long terme du programme RADARSAT-2 dépend de l’utilisation optimale des données par les AMF, l’ASC doit continuer de faciliter l’utilisation des données et de veiller à ce que les obstacles à l’utilisation de ces données soient éliminés autant que possible.

Bien que l’ASC ne soit pas responsable de l’utilisation des données de RADARSAT-2, elle est tenue de faire rapport au GC sur les avantages liés à l’investissement.

  • Recommandation nº 8 : L’ASC doit veiller à ce que les AMF respectent les exigences relatives aux rapports annuels sur l’utilisation des données, et que l’information fournie soit suffisante pour faire rapport au GC sur l’utilité de RADARSAT-2.

Dans l’ensemble, la gestion et la mise en oeuvre du GPE RADARSAT-2 a été un succès, à l’exception de quelques problèmes liés à la sécurité, à la clarté et à l’acceptation des rôles et des responsabilités. L’ASC a également réussi à assurer la pérennité des données au moyen d’un système plus avancé techniquement que RADARSAT-1. Dans le cadre des efforts déployés pour déterminer les avantages généraux à long terme de RADARSAT-2, l’ASC doit établir un système de contrôle du rendement permettant de mesurer, par exemple, les avantages qu’offre le projet au secteur à valeur ajoutée, et déterminer si le modèle de PPP, qui dépend de l’utilisation des données par les AMF, est un investissement rentable pour le GC (c.-à-d., avantage maximal par rapport au coût).

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1.0 Introduction

Le présent rapport renferme les résultats de l’évaluation du grand projet de l'État (GPE) RADARSAT-2. L’évaluation a été entreprise afin de satisfaire aux exigences en matière d’évaluation du projet, conformément aux politiques du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) sur la gestion de projet et sur la gestion des GPE1. L’Agence spatiale canadienne (ASC) a fait appel aux Services conseils du gouvernement pour mener cette évaluation.

L’étude visait à évaluer le GPE en ce qui concerne la pertinence, la mise en oeuvre, la gestion et l’incidence du projet. La recherche nécessaire pour la préparation de ce rapport a été effectuée en avril et en mai 2009. Le rapport d’évaluation est organisé comme suit :

  • La section 1 donne une description du GPE RADARSAT-2;
  • La section 2 présente la méthodologie utilisée pour l’évaluation;
  • La section 3 renferme les constatations triées selon l’évaluation des enjeux;
  • La section 4 regroupe les conclusions et les recommandations.

1Politique du SCT sur la gestion de projet (http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-fra.aspx?id=12077); Politique du SCT sur la gestion des grands projets de l'État (http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-fra.aspx?id=12040).

1.1 Historique du grand projet de l'État

En juin 1994, le Cabinet a approuvé le PSLT-II qui, notamment, établissait l’observation de la Terre (OT) comme une priorité du programme spatial canadien. On a confié à l’ASC le mandat de conclure une entente avec le secteur privé pour le développement et l'exploitation d'un programme RADARSAT subséquent qui devait être lancé en 1994-1995 afin d’assurer la pérennité des données après RADARSAT-12. Un processus concurrentiel a abouti au choix de MacDonald, Dettwiler and Associates Ltd. (MDA) comme partenaire du secteur privé pour participer au développement de RADARSAT 2.

RADARSAT-2 est le satellite canadien de seconde génération doté d'un radar à synthèse d'ouverture (SAR) dont la conception offre de puissantes capacités techniques novatrices qui permettent de recueillir de l’information plus détaillée pour les applications comme la surveillance environnementale, la gestion des ressources, la gestion des catastrophes et la surveillance maritime.

RADARSAT-2 est issu d'une collaboration unique entre l’ASC et MDA. Afin de créer le partenariat public-privé (PPP), l’ASC a conclu une entente cadre avec MDA, qui décrit tous les aspects techniques et juridiques du projet. Conformément à cette entente, le satellite et les systèmes de soutien au sol appartiennent au secteur privé (à MDA), qui assure l’exploitation commerciale complète. En échange de sa participation, le gouvernement reçoit des données et des services. Au début de la mission, le gouvernement disposait d’un crédit de 445,95 M$. Pour chaque commande de données remplie, ce crédit est débité d’une somme équivalente aux coûts des données et des services fournis. L’ASC a également préparé un protocole d’entente (PE) conclu avec le Centre canadien de télédétection (CCT) pour la réception de données et les services d’archivage. Ces ententes ont été modifiées en décembre 2007 afin de tenir compte des exigences opérationnelles mises à jour et plus détaillées.

2RADARSAT-1 est un satellite perfectionné d'OT développé par le Canada pour assurer la surveillance des changements environnementaux et des ressources naturelles de la planète. Lancé en novembre 1995, RADARSAT-1 dote le Canada et le monde entier d'un système de satellite radar capable de livrer rapidement de grandes quantités de données. Équipé d'un puissant SAR, il peut acquérir des images de la Terre de jour comme de nuit, sans égard aux conditions météorologiques, au couvert nuageux ou à la présence de fumée et de brouillard. (http://www.asc-csa.gc.ca/fra/satellites/radarsat1/default.asp)

1.2 Objectifs du grand projet de l'État

Selon les documents de projet, le GPE RADARSAT-2 poursuit sept objectifs principaux, qui ont été révisés par l’ASC et approuvés par le SCT en 20043. Le tableau 1 contient un résumé de ces objectifs.

Tableau 1 - Objectifs du grand projet de l'État RADARSAT-2

Rendement
Par l’entremise de sa participation au GPE RADARSAT-2, l’ASC, en partenariat avec le secteur privé (MDA), avait pour but de maintenir le Canada au rang de chef de file en technologie SAR en développant un système spatial de télédétection fonctionnant sans égard aux conditions atmosphériques.
Exploitation
L’ASC a pour objectif de veiller à ce que le secteur de l’OT au Canada se développe pour devenir un domaine rentable, durable et de calibre mondial. L’entreprise MDA a été choisie en tant que partenaire du secteur privé à la suite d’un processus concurrentiel, parce qu’en plus de présenter une approche techniquement adéquate, elle avait un bon dossier. Le développement d’une industrie à valeur-ajoutée est un facteur important pour la croissance du secteur. À cette fin, MDA a proposé des programmes en vue de soutenir et de stimuler le développement dans ce secteur.
Partenariat
L’ASC, respectant les directives du Cabinet établies dans le PSLT-II, compte transférer les responsabilités en matière de mise en oeuvre et d’exploitation à son partenaire du secteur privé (MDA). Cela comprend la propriété du système (satellite et système de contrôle au sol) conformément à l’entente cadre.
Coopération internationale
On avait envisagé de coopérer avec la NASA pour le lancement et avec Orbimage pour la distribution des données. Comme l’indique l’Énoncé de projet, ces partenariats n’ont jamais vu le jour, bien qu’une autre entente ait été établie pour la distribution des données.
Coût
Le coût de RADARSAT-2 s’élève à 528,8 M$ dont une somme de 437,1 M$ provient du gouvernement du Canada (GC) (15,5 M$ du ministère de la Défense nationale (MDN) et 421,6 M$ de l'ASC) et une somme de 91,6 M$, de MDA.
Calendrier
Dans la présentation au CT (Conseil du Trésor) de 2004, le calendrier a été mis à jour pour tenir compte du retard du lancement prévu pour 2005. Après une période de mise en service, la phase opérationnelle devait s’échelonner entre mars 2006 et avril 2013. Voici quels étaient les principaux jalons :
  • Revue de définition préliminaire de la mission Delta – mars 2001
  • Revue critique de définition de la mission - juin 2002
  • Revue de l'état de préparation des essais du satellite – décembre 2004
  • Revue de validation des opérations – août 2005
  • Lancement – décembre 2005
  • Revue de mise en service – mars 2006
  • Revue de mise hors service – avril 2013
Retombées industrielles régionales
L’objectif lié au contenu canadien concernant la construction du satellite et de la composante au sol dans le cadre de l’entente cadre avec MDA est de 65 p. 100 (coût de base de 402,35 M$). L’engagement contractuel de MDA n’est que de 50 p. 100 de contenu canadien.

Le contenu canadien pour la mise à niveau du système de réception au sol au CCT, excluant l’archivage des données RADARSAT-2, est de 75 p. 100 (coût de base de 6,8 M$).

3Agence spatiale canadienne. Rapport de clôture du grand projet de l'État RADARSAT-2, avril 2009.

1.3 Portée du grand projet de l'État

Selon sa définition, le GPE RADARSAT-2 comprend toutes les activités liées à la conception, au développement, aux essais, au lancement et au déploiement du satellite. La portée originale du projet a été élargie pour inclure les modifications apportées à l’Éliminateur d'échos fixes au sol (EEFS), la participation d’un fournisseur de plate-forme de lancement de satellite, les mises à niveau des installations de réception au sol et d’archivage que le CCT possède et exploite, et les modifications relatives à un fonctionnement possible en tandem

La conception et la construction de RADARSAT-2 sont très avancées par rapport à celles de RADARSAT-1; elles offrent de nouvelles caractéristiques qui permettent au Canada de maintenir son leadership sur le marché mondial de la télédétection par satellite. Les phases de développement et de mise en service pour ce projet ont pris fin en avril 2008 à la suite de la revue de mise en service. On s’attend à ce que la phase d’exploitation s’échelonne sur sept ans, et au cours de celle-ci, le satellite et ses éléments de traitement et de réception au sol serviront à fournir des données au gouvernement fédéral et aux utilisateurs commerciaux.

Bien que le GPE RADARSAT-2 ait pris fin avec sa clôture, le programme RADARSAT-2 ainsi que l’entente cadre avec MDA demeureront en vigueur pendant la durée de la mission.

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2.0 Méthode d'évaluation

2.1 Questions et éléments d’évaluation

L’évaluation du GPE RADARSAT-2 a été guidée par une matrice d’évaluation élaborée pendant une étape de planification de l’évaluation. Il convient de noter que la matrice a été conçue non seulement pour répondre aux besoins de l’ASC, définis dans le plan de clôture du projet RADARSAT-2, mais également pour satisfaire aux exigences du SCT à l’égard de l’évaluation des GPE.

Les questions d’évaluation ont été réparties en quatre catégories principales : pertinence du projet, mise en oeuvre et gestion du projet, incidence du projet, autres. Le tableau 2 comprend un résumé des questions d’évaluation examinées (voir l’appendice A pour le cadre d’évaluation complet). Il convient de noter que la présente évaluation a examiné la gestion et l’incidence du projet, mais n’a pas évalué les aspects techniques et scientifiques du satellite.

Tableau 2. Résumé des questions et éléments d’évaluation

Élément d’évaluation Question d’évaluation
Pertinence du projet
  • Le GPE RADARSAT-2 concordait-il avec les politiques et priorités du gouvernement fédéral et avec le mandat, la mission et les objectifs de l’ASC?
Mise en oeuvre et gestion du projet
  • Dans quelle mesure le GPE RADARSAT-2 a-t-il satisfait aux exigences relatives à la gestion d’un GPE?
  • Compte tenu de sa portée, de sa complexité, du partenariat et du risque, a-t-on attribué suffisamment de ressources financières et humaines au projet ?4
  • Dans quelle mesure les ententes entre l’ASC et les AMF ont-elles été efficaces?
  • Dans quelle mesure le Bureau de gestion du projet (BGP) a-t-il établi de bonnes relations professionnelles avec les autres directions de l’ASC?
  • Dans quelle mesure le plan de gestion, l’organisation, les outils et les systèmes de gestion du projet ont-ils été efficaces?
  • Dans quelle mesure le PPP a-t-il fonctionné?
  • L’ASC a-t-elle effectué la clôture du GPE avec succès?
Incidence du projet
  • Dans quelle mesure RADARSAT-2 a-t-il contribué à la position de chef de file du Canada en matière de technologie de radar à synthèse d’ouverture (SAR) (notamment l’utilisation de la technologie SAR de pointe et la distribution des données du SAR)?
  • Dans quelle mesure RADARSAT-2 a-t-il contribué au développement de l’industrie de l’OT au Canada?
  • Dans quelle mesure RADARSAT-2 a-t-il donné lieu à des retombées industrielles régionales au Canada?
  • Dans quelle mesure RADARSAT-2 satisfait-il aux objectifs internationaux [notamment l’entente avec la National Aeronautics and Space Administration (NASA)]?
  • Dans quelle mesure l’ASC est-elle prête pour l’utilisation optimale de l’attribution des données par les AMF?
Autres
  • Quelles pratiques exemplaires ou leçons apprises peuvent être utiles aux projets futurs?
  • Le GPE RADARSAT-2 a-t-il permis de générer des activités à valeur ajoutée ou d’acquérir de l’expertise dans le cadre du BGP ?5

4Les résultats de cette question ont été incorporés à la section 3.2.1 (Satisfaction des exigences obligatoires relatives à la gestion d’un grand projet de l’État) et à la section 3.2.4 (Efficacité de la gestion du projet).

5Les résultats de cette question ont été incorporés à la section 3.2.5 (Succès du partenariat public-privé).

2.2 Méthode d’évaluation

L’évaluation de RADARSAT-2 intégrait trois sources de données en vue d’accroître la fiabilité et la validité de l’information et des données recueillies. Les méthodes de recherche suivantes ont été employées pour recueillir les données en vue de l’évaluation :

  • étude de documents;
  • analyse des leçons apprises;
  • entrevues auprès des intervenants.

Chacune de ces méthodes est décrite plus en détail ci-après.

2.2.1 Étude de documents

Une étude des documents pertinents a été entreprise pour évaluer la pertinence, la mise en oeuvre, la gestion et l’incidence du projet. Les types de documents étudiés peuvent se répartir en deux grandes catégories :

  • Documents de base et de référence : les documents de base du GPE RADARSAT-2 et les ententes et politiques connexes.
  • Documents du projet : les documents relatifs à la mise en oeuvre et à la gestion du projet (cadre de risque, cadre d’approbation du projet, etc.) et les rapports établis dans le cadre de ce dernier.

L’étude des documents a été menée à l’aide d’un modèle personnalisé qui extrayait l’information pertinente des documents et l’organisait conformément aux indicateurs et aux questions d’évaluation. L’appendice B contient la liste des documents étudiés pour évaluation.

2.2.2 Analyse des leçons apprises

Entre 2006 et 2008, l’ASC a réalisé un exercice sur les leçons apprises mené surtout pour recueillir de l’information en vue d’améliorer la gestion éventuelle de projets similaires. Dans le cadre de la réalisation de l’exercice sur les leçons apprises, une série d’entrevues en profondeur et de réunions de groupes de consultation a été tenue avec de nombreux intervenants du projet. En plus d’incorporer les constatations de cet exercice à l’évaluation, les Services conseils du gouvernement ont effectué une analyse de l’information provenant des entrevues et des réunions des groupes de consultation (notes brutes). Ensuite, les Services conseils du gouvernement ont extrait l’information pertinente et, autant que possible, incorporé les résultats. Il convient de noter que la méthode comportait certaines limites, expliquées d’ailleurs à la section 2.3 (Limites de la méthode).

2.2.3 Entrevues auprès des intervenants

Les entrevues constituaient une source importante d’information, car elles ont fourni des commentaires de qualité sur la pertinence, la mise en oeuvre, la gestion et l’incidence du projet. Trente et une entrevues ont été menées au total, y compris avec le cadre supérieur responsable du projet, des représentants du BGP, des représentants des autres directions de l’ASC (Finances, Communications, etc.), MDA, Geo-spatial Systems Inc. (GSI), le CCT et d’autres partenaires ou utilisateurs de RADARSAT-2 (tableau 3). Les répondants ont été choisis en collaboration avec les représentants de l’ASC afin de s’assurer d’inclure ceux qui étaient appropriés (une liste des répondants figure à l’appendice C).6

Les entrevues ont été effectuées par téléphone ou en personne. La plupart des entrevues de l’ASC ont eu lieu aux bureaux de l’ASC à Saint-Hubert, au Québec, et duraient en général une heure à une heure et demie. Tous les répondants ont été contactés afin de fixer un moment propice, et un guide d’entrevue leur a été envoyé à l’avance (voir l’appendice D pour les questions d’entrevue).

Aux fins d’analyse et pour maintenir la confidentialité, les répondants ont été répartis en quatre catégories principales, comme le montre la colonne « groupes d’analyse » du tableau 3. Il convient de noter que les répondants n’ont pas tous répondu à toutes les questions. Voilà pourquoi, tout au long du rapport, le nombre de répondants qui ont formulé des commentaires sur une question déterminée ne correspond pas toujours au nombre total de répondants indiqué pour un groupe d’analyse.

Tableau 3. Liste des groupes interrogés

Groupe Nombre d’entrevues Groupes d’analyse Nombre dans chaque groupe d’analyse
Cadre supérieur 1 BGP 9
BGP 8
Autres directions de l’ASC 12 Autres directions de l’ASC 12
MDA et GSI 4 MDA et GSI 4
CCT 1 Partenaires et utilisateurs 6
Partenaires et utilisateurs 5
Total 31 31

6Les entrevues avec le secteur à valeur ajoutée n’étaient pas comprises dans le cadre de la méthode.

2.2.4 Analyse des données collectées

Une fois la collecte des données achevée, les Services conseils du gouvernement en ont effectué l’analyse conformément aux questions et indicateurs d’évaluation, et ils ont élaboré une synthèse des constatations par source de données (une matrice de preuves). Cette analyse a servi de fondement pour l’élaboration du rapport d’évaluation.

2.3 Limites de la méthode

La méthode ne comportait aucune limite importante. Bien que l’évaluation se fonde de façon importante sur des sources qualitatives d’information (documents et entrevues), ce qui est souvent considéré comme une limite, dans le cas présent, les documents et les entrevues auprès de ceux qui participaient au projet ont été jugés suffisants pour tirer des conclusions, en raison de la nature des questions d’évaluation.

L’analyse des notes originales relatives aux entrevues et groupes de concertation sur les leçons apprises a révélé que toutes les questions n’ont pas toujours été posées à tous les répondants, et que tous les répondants n’ont pas répondu à toutes les questions, ce qui a rendu impossible la réalisation d’une analyse thématique. Par conséquent, cette information a été utilisée uniquement lorsqu’il y avait au moins quatre réponses à une même question. Bien que cette information ait été utilisée pour compléter les constatations de l’évaluation, elle ne peut pas être considérée comme représentative de tous les participants aux entrevues et groupes de consultation sur les leçons apprises.

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3.0 Constatations de l’évaluation

La présente section résume les constatations de l’évaluation qui sont organisées selon les secteurs d’intérêt suivants : pertinence du projet, mise en oeuvre et gestion du projet, incidence du projet, autres.

3.1 Pertinence du projet

3.1.1 Concordance du grand projet de l’État RADARSAT-2 avec les priorités du gouvernement fédéral et le mandat de l’ASC

Constatation : Le GPE RADARSAT-2 concordait avec les priorités du gouvernement fédéral et le mandat de l’ASC pour le développement de l’industrie de l’OT au Canada et l’assurance de la pérennité des données.

Les objectifs du GPE RADARSAT-2, décrits dans le rapport de clôture du GPE RADARSAT-2 (voir la section 1.2 du présent rapport) et l’entente cadre, étaient axés sur l’assurance de la pérennité des données dans le cadre de la mission RADARSAT-1, la commercialisation des activités et la fourniture des données du radar à synthèse d’ouverture à l’appui des activités du gouvernement. L’information d’entrevues provenant de l’ASC et des partenaires ou utilisateurs concordait avec celle des documents, presque tous les répondants (15 sur 16) ayant affirmé que l’objectif du projet était d’assurer la pérennité des données et bon nombre (10 sur 16) ayant affirmé que l’objectif était de développer le secteur de l’OT.

Les priorités fédérales relatives à la participation du Canada aux programmes spatiaux ont été établies dans le Plan spatial à long terme II (PSLT-II), qui comprenait un aperçu des priorités de l’ASC jusqu’en 2005, ainsi que des programmes visés et leurs avantages. Le plan mettait l’accent sur les possibilités commerciales du secteur de l’OT, que l’on estimait être sur le point d’amorcer une croissance phénoménale comparable à celle observée dans le secteur commercial des communications par satellite. Le projet RADARSAT-2 était envisagé comme instrument pour établir la prééminence du Canada dans ce domaine en offrant des capacités techniques avancées pour appuyer le développement d’un secteur privé autonome. De plus, le plan traitait de l’importance de créer un champion pancanadien, à savoir une entreprise du secteur privé disposant de capacités suffisantes en matière de techniques et d’ingénierie des systèmes pour soutenir le secteur. 7

Ainsi, les visées du projet RADARSAT-2 concordaient avec ces objectifs en raison de leur orientation sur l’OT et de leur intention d’accroître la capacité du partenaire du secteur privé. Cette conclusion était appuyée par les personnes interrogées par l’ASC; quatre ou cinq d’entre elles ont mentionné que les objectifs du projet concordaient avec la priorité fédérale de développer l’industrie de l’OT au Canada.

Le GPE RADARSAT-2 concordait également avec le mandat de l’ASC.

La Loi sur l’Agence spatiale canadienneprévoit la participation de l’ASC à des programmes et des projets relatifs au développement et à l’application de la technologie spatiale, ainsi qu’à l’acquisition et à l’entretien de ces systèmes. De plus, l’ASC doit favoriser le transfert et la diffusion de la technologie spatiale à l’ensemble de l’industrie canadienne8. Les objectifs du projet RADARSAT-2 concordent avec ces stipulations en raison de leur orientation sur l’application de la technologie spatiale et le transfert de cette dernière à l’industrie canadienne . Ici encore, les répondants ont exprimé leur croyance que le GPE RADARSAT-2 concordait avec le mandat de l’ASC en raison de son intention de développer l’industrie de l’OT.

Par conséquent, le GPE RADARSAT-2 concordait avec la priorité fédérale de développer le secteur de l’OT et avec le mandat de l’ASC de favoriser le développement de la technologie spatiale à l’échelle de l’industrie canadienne.

7Agence spatiale canadienne. Plan spatial à long terme II du Canada : vision, stratégie et programme jusqu’en 2005. 7 avril 1993.

8Gouvernement du Canada. Loi sur l’Agence spatiale canadienne. 1990. (http://laws.justice.gc.ca/fr/C-23.2/index.html)

3.2 Mise en oeuvre et gestion du projet

3.2.1 Satisfaction des exigences obligatoires relatives à la gestion d’un grand projet de l’État

Constatation : Le projet a satisfait aux exigences obligatoires conformément aux politiques du SCT. Il convient de noter que les exigences stratégiques du SCT sont axées sur des projets d’approvisionnement plus traditionnels, et que l’ASC a adapté ces exigences en fonction de la nature du projet.

À titre de GPE, le projet RADARSAT-2 devait satisfaire aux exigences obligatoires établies par les politiques du SCT sur la gestion de projet et la gestion des grands projets de l’État. Il importe de noter que le PPP était unique pour l’ASC en raison du fait qu’il surveillait les travaux de MDA, par l’entremise de l’entente cadre, afin de garantir que le satellite fournirait les données que l’ASC avait payées d’avance. En d’autres termes, aucun marché pour la production d’un produit ou d’un service pour l’ASC n’avait été passé par cette dernière. Il s’agissait plutôt de la surveillance du travail d’une entreprise à qui le bien appartiendrait. Par conséquent, l’ASC exerçait un contrôle limité sur le projet.

Puisque les politiques du SCT qui visent surtout les projets gérés à l’interne, accordent de la latitude pour l’établissement d’approches adaptées à la portée, à la complexité et aux objectifs de chaque projet, on s’attendait à ce que l’ASC établisse des processus, des principes et des outils appropriés pour la nature du projet. Aux fins de l’évaluation, les exigences stratégiques du SCT ont été réparties en six catégories principales. Les constatations de chaque catégorie sont résumées ci-après. Il convient de noter que la présente section du rapport évalue dans quelle mesure l’ASC a satisfait aux exigences obligatoires. Afin de connaître dans quelle mesure l’ASC a été efficace dans la gestion de l’ensemble du projet, voir la section 3.2.4 (Efficacité de la gestion du projet).

Responsabilité du projet

Comme il est exigé, un cadre supérieur (directeur général des programmes spatiaux) a été nommé chef de projet pour le GPE RADARSAT-2 et chargé de sa mise en oeuvre. Le directeur des projets de l’OT a été nommé gestionnaire de projet et relevait du chef de projet pour la mise en oeuvre et l’exécution réussies du projet. L’ASC a également affecté un gestionnaire adjoint de projet, qui relevait du gestionnaire de projet.

Un Comité consultatif supérieur de projet (CCSP) établi pour le GPE RADARSAT-2 était chargé de conseiller le chef de projet dans la réalisation du projet. Le CCSP, présidé par le chef du projet RADARSAT-2, se composait de représentants des organismes centraux et de nombreux ministères intéressés aux aspects techniques de la mission, à la production de données et aux retombées régionales.9 Tout au long du projet, au moins neuf réunions du CCSP ont été tenues, la dernière ayant eu lieu le 19 juin 2009 (pour la clôture du GPE). Ces réunions ont été tenues environ une fois l’an, sauf pendant l’hiatus de 2004 à 2006.10 Les répondants du BGP et des partenaires ou utilisateurs qui ont participé aux réunions ont mentionné que le CCSP était efficace (5 sur 8) surtout comme forum d’échange d’information. Les trois autres répondants, qui ont mentionné des problèmes liés aux écarts dans la fréquence des réunions et le fait que ces dernières ne fournissaient pas beaucoup d’orientation, l’ont jugé moyennement efficace.

9Selon les comptes rendus des réunions du CCSP, les ministères suivants ont participé aux réunions du CCSP, bien que pas nécessairement à toutes les réunions : Agriculture et Agroalimentaire Canada, Agence de promotion économique du Canada Atlantique, Centre canadien de télédétection, Développement économique Canada, Centre de la sécurité des télécommunications Canada, Centre des recherches sur les communications, ministère des Finances Canada, Environnement Canada, Pêches et Océans Canada, Affaires étrangères et Commerce international Canada, ministère de la Défense nationale, Affaires indiennes et du Nord canadien, Industrie Canada, ministère de la Justice Canada, Ressources naturelles Canada, Bureau du Conseil privé, Sécurité publique Canada, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, Statistique Canada, Secrétariat du Conseil du Trésor, ministère de la Diversification de l’économie de l’Ouest.

10Les réunions du CCSP ont été tenues aux dates suivantes : 30 juin 1999, 13 mars 2000, 19 mai 2000, 12 juin 2001, 21 mai 2002, 1er décembre 2003, 12 juillet 2006, 3 mai 2007, 3 juillet 2008 et 19 juin 2009.

Portée du projet

La portée initiale du projet RADARSAT-2 a été bien définie dans l’énoncé de projet original et tenue à jour par la suite. Les modifications apportées à cette portée ont été décrites dans les documents relatifs au projet. L’énoncé du projet RADARSAT-2 documentait les modifications importantes suivantes apportées à la portée de ce dernier :

  • Inclusion de modifications essentielles à apporter au satellite RADARSAT-2 en vue d’une éventuelle mission en tandem avec le satellite RADARSAT-3, définie dans l’étude de faisabilité du projet RADARSAT-3 en voie de réalisation par MDA.
  • L’accord d’assistance technique (AAT) pour une plate-forme de satellite fournie par l’Orbital Sciences Corporation (OSC) a été retardé jusqu’en août 1999, date où un AAT partiel a été offert. Ce dernier contenait des restrictions inacceptables pour l’ASC et le gouvernement fédéral. L’ASC a demandé à MDA de rechercher un fournisseur non américain de plates-formes de satellite. Par la suite, un contrat a été conclu avec la société italienne Alenia Aerospazio pour la fourniture de la plate-forme du satellite RADARSAT-2. La résiliation du contrat avec OSC et les retards dans le projet ont entraîné une augmentation des coûts pour l’ASC.
  • En 1998, la NASA s’est retirée d’une entente pour la réalisation du lancement en échange de données. Puisque le lancement lui incombait, l’ASC a dû assumer un supplément pour en assurer la réalisation. Toutefois, une décision prise en 2005 et visant à remplacer le lancement Delta II par un lancement Starsem a amené une réduction nette des coûts du projet.
  • Le coût global du GPE RADARSAT-2 s’est accru par l’ajout de la capacité d’essais de détection d’objets en mouvement (MODEX). Le coût accru a été financé par le ministère de la Défense nationale (MDN) et n’a pas eu de répercussions sur le budget de l’ASC pour le projet RADARSAT-2.
  • Inclusion des mises à niveau de l’infrastructure du CCT dans le projet RADARSAT-2.

Cadre de gestion du projet

Le plan de mise en oeuvre du projet (PMOP) a été élaboré en vue d’établir le cadre de gestion pour la mise en oeuvre du projet et il décrivait la structure, l’organisation, la méthode et les outils de gestion à utiliser par l’ASC. Le plan constituait le fondement en fonction duquel on devait mesurer l’avancement du projet, ainsi que repérer et évaluer les problèmes possibles afin que des mesures correctives opportunes puissent être prises. Pour faciliter davantage la planification et la gestion du projet, le BGP a élaboré une structure détaillée de répartition du travail (SRT) utilisée pour :

  • l’établissement du calendrier des tàches;
  • l’estimation et l’affectation des ressources;
  • l’établissement des rapports sur les coûts et le calendrier;
  • l’évaluation de l’état du projet et du rendement organisationnel;
  • l’assurance de l’atteinte de tous les objectifs de programme.

Pour faciliter la mise en oeuvre du GPE RADASAT-2, l’ASC a établi un BGP formé d’employés à temps plein attachés au projet. Une information limitée était disponible pour déterminer le nombre exact de ressources; toutefois, le PMOP indiquait qu’au cours d’une période de trois ans (de 2001-2002 à 2003-2004) l’équivalent de 11 employés à temps plein a travaillé au projet. Il convient de noter que cela comprend les employés à temps plein du BGP et d’autres employés de l’ASC qui participaient au projet à temps partiel. L’information provenant du rapport sur les leçons apprises laisse entendre que des ressources suffisantes ont été affectées au projet, bien que peut-être tard dans le processus. Le rapport semble indiquer que pendant les dix années du projet (de 1998 à 2008), le projet « faisait preuve d’une stabilité et d’une continuité exceptionnelles parmi les participants clés au sein de l’ASC et de MDA.»11 Toutefois, le même rapport mentionnait que la responsabilité de la gestion de certaines questions complexes relevait du BGP, qui disposait d’une très petite équipe de base. Le rapport mentionnait également que, bien que les ressources spécialisées possédant l’expertise nécessaire aient finalement été affectées au projet, cela s’est réalisé tard dans le processus. N’eût été de certains retards dans le calendrier, il est très probable que ces questions n’auraient pas été suffisamment résolues à la date du lancement.12

11Lansdowne Technologies. Exercice sur les leçons apprises du projet RADARSAT-2 de l’ASC. Décembre 2008 (Leçon apprise no 2 : Stabilité du Bureau de gestion de projet).

12Lansdowne Technologies. Exercice sur les leçons apprises du projet RADARSAT-2 de l’ASC. Décembre 2008 (Leçon apprise no 15 : Structure de la gestion du projet – Partenariats privé-public).

Principes de gestion du projet

La politique du SCT sur la gestion de projet exige l’établissement de principes de gestion de projet. Pour satisfaire à cette exigence, l’ASC a élaboré un Cadre d’approbation et de gestion de projet (CAGP). Le CAGP a été modélisé selon les exigences établies dans le Project Management Body of Knowledge (Guide de PMBOK) du Project Management Institute (PMI) et il établissait les politiques, les procédures et les pratiques acceptées pour le GPE. Lorsqu’on leur a posé des questions au sujet des principes de gestion de projet en place, les répondants du BGP ont le plus souvent mentionné le CAGP (6 sur 7). Les répondants ont également parlé de la politique du SCT sur la gestion de projets, la politique du SCT sur l’approbation de projets et la politique du SCT sur la gestion des grands projets de l’État comme autres principes de gestion de projet en place.

La plupart des répondants du BGP (4 sur 5) ont indiqué que les principes décrits dans le CAGP étaient appropriés étant donné la nature du projet. L’autre répondant du BGP a mentionné que les principes dépassaient ce qui était exigé pour le projet (le rôle de l’ASC se limitait à la surveillance). Tous les répondants du BGP qui ont répondu (6 sur 6) ont indiqué que les principes avaient été suivis par tous les employés.

Profil du projet et évaluation du risque

Un profil de projet a été élaboré qui décrivait tous les paramètres du projet, notamment : le contexte et la nécessité du programme; la description, les objectifs et les résultats prévus; les intervenants et les bénéficiaires; la structure de gouvernance, les fonctions de l’ASC pendant la phase d’exploitation; l’affectation des ressources.

Selon l’énoncé de 2004 du projet RADARSAT-2, l’ASC a établi un cadre de gestion des risques pour le GPE RADARSAT-2 qui était « conforme au cadre de gestion des risques récemment élaboré par l’ASC et présenté au SCT pour approbation en décembre 1999.»13 L’ASC a désigné le gestionnaire adjoint de projet comme gestionnaire des risques du projet chargé de la gestion et de la coordination du processus de gestion des risques. Chaque risque a également été attribué à un gestionnaire des risques pour la prise de mesures. Les risques majeurs ont été déterminés tout au long du projet et suivis dans une base de données des risques. Trente-trois (33) risques ont été définis, notamment les risques financiers et de calendrier, les risques techniques et les risques liés au lancement. Des stratégies d’atténuation des risques ont été élaborées pour ces risques.

Le rapport sur les leçons apprises concluait que les « processus de gestion des risques à l’ASC fonctionnent très bien et ont contribué à une excellente sensibilisation aux questions clés et à l’élaboration opportune d’une stratégie d’évitement et d’atténuation des risques par l’équipe de gestion de l’ASC. » De plus, le processus de gestion des risques était « perçu par plusieurs bureaux comme étant mûr et efficace. Tous les répondants ont indiqué qu’ils étaient très à l’aise avec la manière dont ils ont maintenu la sensibilisation aux risques pour le GPE RADARSAT-2, et la façon dont ils pouvaient contribuer au système de gestion des risques à l’ASC.»14

13Agence spatiale canadienne. Énoncé modifié du projet RADARSAT-2, Octobre 2004, page 53

14Lansdowne Technologies. Exercice sur les leçons apprises du projet RADARSAT-2 de l’ASC. Décembre 2008 (Leçon apprise no 10 : Gestion des risques).

Système de mesure du rendement du projet

En ce qui a trait à l’établissement d’un système de mesure du rendement du projet (SMRP), les lignes directrices du SCT offrent de la latitude au BGP pour l’établissement de quelque chose d’approprié pour la portée, la complexité et les objectifs de chaque projet. Selon le rapport sur les leçons apprises, l’ASC n’a pas mis en oeuvre un SMRP formel « en raison de la contribution par MDA et son hésitation à exposer les détails de ses propres coûts. Afin qu’il se traduise en réussite, il eût fallu exiger un SMRP de MDA au moment de la présentation de leur soumission et l’utiliser de façon intégrée avec l’ASC. Il n’aurait pas été pratique pour l’ASC d’établir seule un SMRP, puisque cela n’aurait pas reflété la pleine portée des activités au sein du projet.»15

Bien qu’elle n’ait pas mis en place un SMRP, l’ASC a établi des exigences formelles relatives aux rapports, qui comprenaient une série de cinq examens des systèmes de mission, quatre examens du niveau de composante (composantes spatiales et au sol), les rapports hebdomadaires de MDA, les rapports mensuels d’évolution de projet de MDA, les réunions trimestrielles d’examen de l’avancement des travaux de l’ASC et de MDA, et les rapports trimestriels sur les retombées industrielles régionales (RIR). Tous ces mécanismes ont fourni à l’ASC de l’information sur tous les aspects du projet (état d’avancement, coût, calendrier et questions techniques).

15Lansdowne Technologies. Exercice sur les leçons apprises dans cadre du projet RADARSAT-2 de l’ASC. Décembre 2008 (Leçon apprise no 13: Système de gestion du rendement de projet).

3.2.2 Efficacité des ententes de partenariat

Constatation : Bien que certains partenaires ne soient pas positifs à l’égard de la relation, mentionnant des problèmes liés aux rôles et responsabilités ainsi qu’à la sécurité, l’ASC a été efficace à gérer ses ententes de partenariat avec les AMF.

L’ASC avait mis en place un certain nombre d’ententes dans le cadre du GPE RADARSAT-2. En 1998, l’ASC a signé un protocole d’entente (appendice F-3 de l’entente cadre) avec le CCT [une annexe du protocole d’entente (PE) d’ASC-Ressources naturelles Canada (RNCan)] en ce qui a trait à la mise à niveau et à l’exploitation de l’infrastructure de réception au sol et d’archivage. En plus de cette entente, l’appendice F-4 de l’entente cadre (signée en 2007) a formalisé l’arrangement pour la phase d’exploitation en ce qui a trait à la réception, à l’archivage et au catalogage des données provenant de RADARSAT-2. Deux arrangements de soutien étaient en place entre l’ASC et le MDN. Le premier visait l’incorporation de modifications au satellite RADARSAT-2 et à la composante au sol afin d’évaluer un mode d’essais de détection d’objets en mouvement (MODEX) en tant que validation de principe expérimentale.16 Le second visait l’incorporation de modifications au satellite RADARSAT-2 afin de permettre le fonctionnement en tandem avec une mission éventuelle du satellite RADARSAT-3.17

L’ASC avait mis en place avec Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) une entente de service dans le cadre de laquelle des ressources étaient attribuées au GPE pour fournir le soutien contractuel. Enfin, l’ASC avait établi un protocole d’entente interministériel (PEI) avec des AMF à l’appui des activités de lancement du satellite RADARSAT-2. TPSGC, le MDN et le Centre de la sécurité des télécommunications Canada (CSTC) comptaient sur une équipe de surveillance de la sécurité et supervisaient les aspects liés à la sécurité avant et pendant le lancement.

Les répondants de l’ASC (le BGP et d’autres directions de l’ASC) étaient très positifs à l’égard de l’efficacité des ententes de partenariat en place (5 sur 6). Toutefois, un répondant du BGP n’était pas aussi positif et a mentionné des difficultés liées à la relation avec un partenaire, surtout en raison du fait que le rôle du partenaire dans le cadre du GPE était imprécis. Seulement quatre partenaires sur sept ont formulé des commentaires sur l’efficacité des ententes de partenariat. Tous ont indiqué que les ententes étaient bien rédigées et négociées, et qu’elles établissaient le cadre de collaboration.

L’information provenant des entrevues montrait que l’ASC travaillait avec ses partenaires au besoin et qu’elle les tenait renseignés par l’entremise de ses rapports d’étape (notamment les rapports mensuels et les rapports d’étape trimestriels). Lorsqu’on leur a demandé d’évaluer leur relation de travail avec l’ASC, de nombreux partenaires (5 sur 8) lui ont attribué une cote positive, en indiquant par exemple qu’une très bonne relation avait été établie avec le BGP, que ce dernier était accessible et réceptif, très bon et expérimenté.

Les autres partenaires n’étaient pas aussi positifs à l’égard de leur relation avec l’ASC et ont mentionné des problèmes liés aux rôles et responsabilités, des opinions divergentes et un manque de prévoyance quant à certaines questions (notamment la sécurité). Tandis que l’information provenant de l’examen des documents montrait que l’entente cadre comprenait des dispositions en matière de sécurité relatives au contrôle de l’accès (appendice H-1), à la liaison ascendante de télécommande (appendice H-2) et aux solutions cryptographiques (appendice H-3), un partenaire avait le sentiment qu’il recevait l’information de l’ASC et de MDA trop tard et que, par conséquent, il était difficile de garantir l’incorporation de dispositions appropriées de sécurité.

L’information ressortie de deux leçons apprises soulignées dans le rapport appuie ces dires, à savoir que « les problèmes liés à la sécurité n’ont pas été résolus de façon appropriée au début du projet et que de nombreux problèmes sont survenus qui n’avaient pas été prévus... la résolution des problèmes a exigé une solution plus coûteuse et un niveau d’effort disproportionné de la part du BGP de l’ASC, de MDA et de partenaires18,» et que « plusieurs problèmes liés à la sécurité n’ont été repérés que lorsqu’ils sont devenus critiques ou urgents19.» Une partie des difficultés relatives au problème de sécurité peut être attribuée au fait que la Loi sur les systèmes de télédétection spatiale (LSTS) a été introduite au moment du projet RADARSAT-2. Par conséquent, l’ASC a dû résoudre de nombreux nouveaux problèmes qu’elle n’avait pas eus dans des projets antérieurs.

16Agence spatiale canadienne et ministère de la Défense nationale. Arrangement de soutien no 1. Modification no 1. Le développement et la démonstration d’un mode d’indication de cibles terrestres mobiles sur RADARSAT 2.

17Agence spatiale canadienne et ministère de la Défense nationale. Arrangement de soutien no 2. Modifications apportées au satellite RADARSAT-2 en vue d’une éventuelle mission en tandem avec RADARSAT-3.

18Lansdowne Technologies. Exercice sur les leçons apprises du projet RADARSAT-2 de l’ASC. Décembre 2008 (Leçon apprise no 8 : Agent chargé de la sécurité du projet).

19Lansdowne Technologies. Exercice sur les leçons apprises du projet RADARSAT-2 de l’ASC. Décembre 2008 (Leçon apprise no 17 : Sécurité – Campagne de lancement).

3.2.3 Relation entre le Bureau de gestion du projet et les autres directions de l’ASC

Constatation : Le BGP a établi de bonnes relations de travail avec les autres directions de l’ASC, et il a créé des mécanismes pour la communication et l’échange d’information au sein de l’ASC.

L’information provenant des documents et des entrevues montrait que des mécanismes formels étaient prévus (comités et réunions) pour la communication et l’échange d’information entre le BGP et les autres directions de l’ASC. Le Groupe de planification du transfert des opérations était le seul comité officiel établi expressément pour le GPE RADARSAT-2 à l’ASC. Le Groupe, présidé par la Division des exploitations satellitaires, a été créé pour résoudre les problèmes relatifs à la transition de la construction à l’exploitation. En plus de ce comité, un certain nombre d’autres mécanismes formels ont été établis. La réunion hebdomadaire du BGP a été le mécanisme mentionné le plus fréquemment par les répondants (11 sur 21). L’information provenant des entrevues montre que les représentants de la Division des applications et utilisations en observation de la Terre (AUOT), la Division des communications et la Division de l’ingénierie des systèmes participaient de façon régulière à ces réunions hebdomadaires. Les représentants des autres directions de l’ASC (Finances, Politiques et relations extérieures et Division des exploitations satellitaires) ont indiqué qu’ils n’y participaient pas de façon régulière et qu’ils interagissaient avec le BGP lorsqu’il le fallait. Les répondants ont également mentionné les examens et les rapports trimestriels des cadres supérieurs, l’examen du directeur général, le rapport mensuel de l’ASC et le rapport hebdomadaire sur l’état technique comme mécanismes pour l’échange d’information entre le BGP et les autres directions de l’ASC.

Les répondants étaient généralement positifs à l’égard de la qualité de la relation de travail entre le BGP et les autres directions de l’ASC. Cinq répondants du BGP sur six ont évalué la relation comme étant positive. De nombreux répondants des autres directions de l’ASC ont également évalué la relation de travail comme étant positive (8 sur 12); ainsi, ils ont indiqué que le BGP était ouvert et transparent et fournissait de l’information et des communications appropriées. Une direction était neutre à l’égard de sa relation avec le BGP et elle a indiqué que le BGP n’était pas très proactif. Une autre direction a évalué sa relation avec le BGP comme étant négative, et elle a mentionné un manque de ressources au BGP et un manque de clarté en ce qui a trait aux rôles et responsabilités. Il convient de noter que deux répondants du BGP ont mentionné avoir éprouvé des difficultés à collaborer avec cette direction. L’information provenant de l’évaluation indique que les difficultés découlaient du fait que la direction n’appuyait pas le modèle de PPP utilisé pour le projet et éprouvait des difficultés à y accepter son rôle. Cette information concorde avec une constatation du rapport sur les leçons apprises, qui tirait la conclusion que « lorsqu’un projet entreprend une démarche non traditionnelle comme celle qui a été employée pour le GPE RADARSAT-2, on ne peut pas présumer que le personnel de l’ASC sera toujours à l’aise avec le nouveau concept malgré les protocoles établis et l’expérience acquise dans le cadre de projets plus traditionnels20

20Lansdowne Technologies. Exercice sur les leçons apprises du projet RADARSAT-2 de l’ASC. Décembre 2008 (Leçon apprise no 12 : Fonctions de gestion de projet – Partenariat public-privé).

3.2.4 Efficacité de la gestion du projet

Constatation : : L’ASC a mis en place les outils de gestion de projet nécessaires; elle a bénéficié de bonnes relations de travail avec la plupart de ses partenaires et a, en général, établi des mécanismes satisfaisants pour la communication et l’échange d’information à l’interne. Les changements apportés à la portée du projet ont entraîné de gros retards et des coûts additionnels importants, bien que cela soit dû à des facteurs indépendants de la volonté de l’ASC.

Comme l’indique la section 3.2.1 Satisfaction des exigences obligatoires relatives à la gestion d'un grand projet de l'État, en tant que PPP, le rôle de l’ASC dans la gestion du GPE RADARSAT-2 était très différent du modèle traditionnel de gestion de projet (les projets d’approvisionnement entrepris par le gouvernement du Canada). L’ASC a surveillé le projet qui a été mis en oeuvre par le secteur privé (MDA). Ce projet a été géré à l’aide d’une petite équipe centrale. Des ressources à temps plein ont été affectées au BGP et d’autres ressources de l’ASC ont apporté leur soutien à temps partiel, au besoin (p. ex., l’AUOT et les Communications). Bien que l’ASC ait mis en place les outils de gestion de projet adéquats pour surveiller les avancées du GPE RADARSAT-2, il y a eu deux enjeux clés qui ont entraîné des changements dans la portée du projet, des coûts additionnels importants et de longs délais dans le lancement du satellite. L’ASC n’avait aucun pouvoir sur ces deux facteurs (il y avait un cas de force majeure concernant le marché de sous traitance relatif à la plate-forme et le changement de fournisseur de services de lancement). Ces deux enjeux sont décrits de manière plus détaillée ci-dessous.

D’après l’énoncé le plus récent du projet RADARSAT-2 (2009), le coût d’origine du GPE RADARSAT-2 était de 322,7 M$, et l’ASC et MDA devaient le financer à hauteur de 242,2 M$ et de 80,5 M$, respectivement. Un certain nombre de modifications ont été apportées au coût d’origine, et le coût final du projet s’est élevé à 539,6 M$, avec une contribution de 433,4 M$ du gouvernement du Canada (15,5 M$ du MDN et 417,9 M$ de l’ASC) et une contribution de 106,2 M$ de MDA (voir le tableau 4 pour obtenir un sommaire des coûts du projet).21 De plus, le gouvernement du Canada a fourni du matériel et des services, y compris des pièces de rechange RADARSAT-1 (4,9 M$), du matériel de servitude au sol (12,5 M$), du matériel aux installations d’exploitation RADARSAT de Saint-Hubert et de Saskatoon (40,0 M$), et les services du Laboratoire David Florida (LDF) (2,5 M$) pour un appui non financier d’une valeur totale estimative de 59,9 M$.22

21Agence spatiale canadienne. Énoncé revu du projet RADARSAT-2. Janvier 2009.

22Ibid.

Tableau 4. Sommaire du budget du grand projet de l’État RADARSAT-2
(prévu et réel)

Financement du gouvernement
(M$)
Budget d’origine Budget révisé
(octobre 2004)
Budget final
Salaires et RASE 2,52 6,26 8,13
Coût du BGP 6,64 22,09 17,21
Coût du soutien du LDF 2,61 2,61 3,23
Étude préliminaire 5,24 5,24 5,24
Marchés antérieurs 7,30 7,30 7,30
Valeur de l’entente cadre 217,59 393,57 392,45
Financement total de l’ASC 241,90 437,07 433,56
Financement total de MDA 80,50 91,60 106,20
Financement TOTAL du projet 322,40 528,67 539,76
Source : Adapté du Rapport de clôture du grand projet de l'État RADARSAT-2.Tableau 4.

Ces données indiquent un écart important dans les coûts totaux du projet pour l’ASC concernant RADARSAT-2 (une augmentation de 79,2 %, soit 191,1 M$). Il convient de noter que ces coûts ne comprennent pas l’appui non financier de l’ASC. Les coûts totaux du projet ont également augmenté pour MDA (augmentation de 31,9 %, soit 25,7 M$). Bien qu’un certain nombre de changements aient contribué à l’augmentation de ces coûts23 , celle-ci est due en grande partie à deux changements majeurs dans la portée du projet. Comme l’indique l’énoncé de projet RADARSAT-2, un cas de force majeure concernant le marché de sous-traitance relatif à la plate forme a entraîné un changement de fournisseur de plate-forme de satellite et une augmentation de 55,8 M$ du budget (les coûts de l’ASC étaient de 47,1 M$, tandis que ceux de MDA étaient de 8,7 M$).24 De plus, le changement de fournisseur de services de lancement a nécessité un supplément de 108 M$. Il convient de noter que la NASA devait, à l’origine, fournir des services de lancement gratuits en échange de données (voir la section 3.3.4 pour obtenir des détails sur l’accord avec la NASA)25. Ni l’ASC ni MDA ne pouvaient résoudre ces problèmes.

À cause des retards causés par le cas de force majeure, du changement subséquent de fournisseur de services de lancement (fournisseur de la NASA, puis fournisseur de l’ASC) et des retards liés à la décision de lancement, les échéances du projet ont été révisées, et une nouvelle date de lancement a été fixée pour le mois de mars 2003 (retard de 16 mois). Des problèmes techniques constants (p. ex., module de transmission / réception de la charge utile SAR et développement de la plate-forme de satellite) ont entraîné des retards supplémentaires et le report de la date de lancement (décembre 2005). Après des retards supplémentaires à l’étape d’intégration et d’essai et le changement, pour la seconde fois, du lanceur, le lancement éventuel du satellite a eu lieu en décembre 2007. Ces problèmes ont entraîné un retard total du projet de six ans (voir le tableau 5).

23Ajout des essais de détection d’objets en mouvement (MODEX) : 14,5 M$ versés par le MDN; mise à niveau de l’Infrastructure de la composante au sol (6,69 M$); modifications/mises à niveau de RADARSAT-2 (6,5 M$).

24Conformément à l’article 14 de l’entente cadre, les événements de force majeure sont, entre autres : la guerre, les émeutes, les inondations, les incendies, les grèves, les lock-out ou les autres conflits collectifs, l’acte ou l’omission de tout gouvernement ou de toute autorité compétent(e) en dehors de la présente entente, et les autres événements inévitables qui échappent au contrôle raisonnable de la partie.

25Agence spatiale canadienne. Énoncé revu du projet RADARSAT-2. Janvier 2009, p. 12 et 13.

Tableau 5. Sommaire du calendrier de RADARSAT-2 (prévu et réel)

Nom du jalon Date d’origine Date révisée
(octobre 2004)
Date finale
Examen de la conception préliminaire de la mission Février 1999 Février 1999 Février 1999
Examen de la conception préliminaire de la mission Delta -- Mars 2001 Mars 2001
Examen de la conception critique de la mission Février 2000 Juin 2002 Juin 2002
Examen de l’état de préparation du satellite -- Décembre 2004 Mai 2006
Examen de la validation des activités Juin 2001 Août 2005 Septembre 2007
Lancement Novembre 2001 Décembre 2005 Décembre 2007
Examen complet de la mise en service Mars 2002 Mars 2006 Avril 2008
Examen de la mise hors service Avril 2009 Avril 2013 Avril 2015
Source : Compilation des données issues du Rapport de clôture du grand projet de l'État RADARSAT-2.

Selon l’ASC, bien que le retard ait été important, « le satellite RADARSAT-1 fonctionnait toujours au moment du lancement de RADARSAT-2, et la continuité du service a été assurée. Par conséquent, il n’y a eu aucune incidence pour les utilisateurs de données ».26 De plus, bien que les personnes interrogées pendant l’exercice sur les leçons apprises aient indiqué que les avancées du projet avaient varié de « très lentes » à « bonnes », les retards n’ont pas semblé influer sur leur opinion concernant l’efficacité de la mise en oeuvre du projet. Il convient de noter que les personnes estimant que les avancées avaient été bonnes ont souligné le mérite du BGP, qui a mis en oeuvre le projet malgré la nature et la complexité de ce dernier.

26Agence spatiale canadienne. Clôture du grand projet de l'État RADARSAT-2 : Présentation au Comité de direction. 19 mars 2009, diapo 14.

Points de vue sur l’efficacité de la mise en oeuvre du projet

En général, les membres du BGP interrogés se sont montrés très positifs (6 sur 8) quant à l’efficacité de la mise en oeuvre du projet : selon eux, cette mise en oeuvre avait été réussie, et le BGP avait été efficace. Les deux autres membres interrogés ne se sont pas montrés aussi positifs, indiquant que la longueur du retard représentait un problème. Les employés de MDA interrogés ont été plutôt positifs sur la mise en oeuvre du projet (deux avis positifs et un avis neutre), suggérant que le BGP de l’ASC avaient été efficaces puisque le projet avait abouti. D’autres employés de l’ASC interrogés se sont montrés légèrement moins positifs à cet égard, indiquant que le BGP avait fait tout ce qu’il avait pu avec les moyens dont il disposait. Toutefois, ils ont souligné des problèmes concernant la vision à long terme (comme l’utilisation des données), le manque de soutien de la haute direction, le manque de clarté concernant les rôles et les responsabilités, et le manque de ressources. Les partenaires se sont montrés divisés sur cette question, indiquant que le BGP avait été efficace et qu’il avait fait ce qu’il avait pu étant donné les circonstances, mais qu’il avait manqué de clairvoyance sur certaines questions (comme l’utilisation des données et la sécurité).

3.2.5 Succès du partenariat public-privé

Constatation : L’ASC et MDA ont établi une bonne relation de travail, et des mécanismes efficaces étaient en place pour la communication et l’échange d’information entre les deux partenaires, malgré des problèmes concernant la clarté des objectifs communs et les rôles et responsabilités de chaque partenaire. Les points de vue concernant le succès général du PPP diffèrent, MDA suggérant que le projet était réussi puisqu’il avait été terminé et que les partenaires avaient obtenu ce qu’ils désiraient. Toutefois, les intervenants du gouvernement pensent que le PPP n’a pas été une réussite pour le gouvernement du Canada.

Niveau de clarté de l’entente cadre

D’après l’entente cadre, l’ASC a « reçu le mandat de créer une entente commerciale avec un organisme du secteur privé pour garantir la continuité du service pour les utilisateurs de RADARSAT-1 et développer les activités d’OT au Canada. » De plus, « l’entente cadre devait porter sur la création, le lancement et la mise en service d’un satellite de suivi et de l’équipement connexe à la composante au sol devant être financés en partie par le gouvernement et le secteur privé, ainsi que sur le transfert des activités de soutien terrestre et de certains actifs de l’ASC au secteur privé.»27

Un peu plus de la moitié des employés de MDA et de l’ASC interrogés (7 sur 12) ont indiqué que les objectifs de l’entente cadre étaient clairs. Les trois employés de MDA interrogés ont déclaré que ceux-ci étaient clairs. Toutefois, les employés de l’ASC interrogés avaient un point de vue divergent, mentionnant surtout le problème suivant : les objectifs auraient dû être mieux décrits et, plus précisément, les objectifs communs (partagés par l’ASC et MDA) auraient dû être mieux définis. Ce renseignement correspond à l’une des constatations du rapport sur les leçons apprises qui indique que « malgré la clarté de l’objectif principal du projet RADARSAT-2, les objectifs communs définis dans l’entente cadre n’étaient pas assez clairs et détaillés pour orienter les deux parties (MDA et l’ASC). L’entente cadre décrit de façon très détaillée les travaux, les calendriers, les modalités, les conditions, les processus de sous-traitance, les accords financiers et les méthodes d’établissement de rapports, mais elle ne définit pas de façon adéquate les objectifs communs liés aux pressions éventuelles sur la portée, les coûts et la durée du projet.»28

Les responsabilités des deux partenaires sont clairement exposées dans les diverses sections de l’entente cadre. Un peu plus de la moitié des employés de MDA et de l’ASC interrogés (7 sur 13) ont indiqué que les rôles et responsabilités de l’ASC et de MDA étaient clairement exposés dans l’entente cadre. Ces personnes représentent surtout MDA (3 sur 3) et le BGP (4 sur 7). Les représentants d’autres directions de l’ASC étaient en désaccord complet (3 sur 3), suggérant qu’il y avait trop de points ouverts à l’interprétation. Cela est vraisemblablement dû au fait que ces personnes avaient assumé les responsabilités liées à la politique sur les données et à la transition des activités : deux éléments qui ont, semble-t-il, représenté des enjeux pendant le projet. Cette conclusion a été défendue par un représentant de l’ASC qui a mentionné un manque d’expertise de l’ASC en matière de politique des données. Toutefois, ces divergences découlent peut-être également de l’approche originale vis-à-vis du projet et, comme le suggère le rapport sur les leçons apprises : « les représentants de l’ASC ne savaient pas toujours très clairement ce qu’ils pouvaient accomplir au nom de l’ASC et de l’État » et « dans plusieurs cas, le personnel de l’ASC a été poussé dans un territoire inconnu et incertain en raison de la nature privée et publique du projet RADARSAT 2.»29 En effet, le BGP a indiqué que la résolution de cette ambiguïté avait été la compétence à valeur ajoutée la plus importante ayant été acquise au cours du projet. Les personnes interrogées ont indiqué qu’elles avaient acquis de l’expertise dans la gestion d’un PPP, en particulier en ce qui concerne l’utilisation ou l’application d’une approche fondée sur une petite équipe centrale, qu’elles avaient augmenté leur expertise en PPP et amélioré leurs connaissances sur la planification de la transition.

27Agence spatiale canadienne et MacDonald, Dettwiler and Associates ltée. Entente cadre sur le RADARSAT-2 conclue entre Macdonald, Dettwiler and Associates, ltée. (MDA) et l'Agence spatiale canadienne, page 1.

28Lansdowne Technologies. Exercices sur les leçons apprises du projet RADARSAT-2 de l'ASC. Décembre 2008 (Leçon apprise no 1 : Objectifs de l’entente cadre).

29Lansdowne Technologies. Exercices sur les leçons apprises du projet RADARSAT-2 de l'ASC. Décembre 2008 (Leçon apprise no12 : Fonctions de la gestion du projet : Partenariat public-privé).

Communication et échange d’information

Comme l’indique l’entente cadre, il existait des mécanismes pour garantir l’échange d’information et la communication entre MDA et l’ASC. Les documents et les renseignements fournis par les personnes interrogées ont montré que les mécanismes suivants étaient en place :

  • réunions hebdomadaires du BGP et de MDA;
  • réunions mensuelles de l’ASC et de MDA;
  • examens trimestriels de la direction de MDA et de l’ASC;
  • examens techniques du groupe de planification du transfert des opérations;
  • réunions techniques de l’ASC et de MDA;
  • rapports mensuels de l’ASC;
  • rapports mensuels de MDA.

Les personnes interrogées ont cité ces mécanismes et ont indiqué qu’ils permettaient d’obtenir de l’information sur le projet; elles ont également indiqué que les exigences relatives à l’établissement de rapports avaient été respectées, bien que quatre personnes interrogées (4 sur 17) aient indiqué que ceux-ci n’avaient pas toujours été rédigés en temps opportun. Malgré cela, les personnes interrogées (11 sur 17) ont généralement jugé qu’elles avaient eu suffisamment d’information pendant le projet pour prendre des décisions et repérer et résoudre les problèmes. Ces données divergent du rapport sur les leçons apprises qui conclut que « plusieurs sections de l’ASC et des AMF ont observé que les employés n’avaient pas eu suffisamment accès à tous les documents nécessaires sur l’approvisionnement et le projet.»30

Outre ces mécanismes officiels, les personnes interrogées (en particulier le BGP) ont également indiqué que des méthodes informelles avaient été utilisées pour la communication et l’échange d’information entre l’ASC et MDA (courriels et réunions ponctuelles). La plupart des personnes interrogées (14 sur 16) ont jugé que ces mécanismes avaient été très ou modérément efficaces et qu’en général, MDA et l’ASC avaient bien collaboré. Cela correspond au rapport sur les leçons apprises qui conclut : « un thème commun, tout au long du projet, est le niveau exceptionnellement élevé de communication et de professionnalisme affiché par les équipes de l’ASC et de MDA.»31 Les données issues des entretiens et des groupes de consultation pendant l’exercice sur les leçons apprises indiquent également qu’en général, la relation de travail entre MDA et l’ASC avait été positive, quoique quelquefois tendue à cause des problèmes découlant du lancement et du passage à l’exploitation du satellite. Cela correspond aux opinions de deux personnes interrogées qui ont indiqué que le groupe de planification du transfert des opérations n’avait pas bien fonctionné.

30Lansdowne Technologies. Exercices sur les leçons apprises du projet RADARSAT-2 de l'ASC. Décembre 2008 (Leçon apprise no3 : Accès aux renseignements sur le projet).

31Lansdowne Technologies. Exercices sur les leçons apprises du projet RADARSAT-2 de l'ASC. Décembre 2008 (Leçon apprise no4 : Communications avec les intervenants).

Points de vue sur la réussite du partenariat public-privé

Bien que les relations de travail entre l’ASC et MDA aient été considérées comme positives, les intervenants de MDA et du gouvernement du Canada ont des points de vue divergents sur le succès général du PPP. Les employés de MDA se sont montrés très positifs sur la réussite du PPP (4 sur 4), indiquant que le projet avait été couronné de succès, car tous les partenaires avaient obtenu les résultats escomptés (c’est-à-dire que le satellite avait été construit et lancé et que tous les actifs avaient été transférés au secteur privé). La plupart des employés du gouvernement du Canada interrogés se sont montrés neutres ou négatifs sur le succès du PPP (9 employés d’autres directions de l’ASC sur 9, 3 partenaires ou utilisateurs sur 4, et 6 employés du BGP interrogés sur 9). Ces évaluations sont liées à deux enjeux clés. Tout d’abord, la plupart des personnes interrogées ne soutenaient pas l’approche PPP, pour des raisons diverses (18 sur 26); elles ont indiqué, par exemple, que l’ASC avait un contrôle limité sur le projet, que le gouvernement du Canada avait assumé tous les risques et payé la plus grande partie du système alors qu’au bout du compte, il n’en était pas le propriétaire. Le projet n’était donc pas un bon investissement. Il convient de noter qu’un représentant de l’ASC a dit que le gouvernement du Canada n’avait pas assumé tous les risques et que c’était plutôt l’industrie qui s’en était chargé.

Le second enjeu est lié au fait que certaines personnes interrogées (7 sur 26) ne pensent pas que le projet ait atteint ses objectifs, notamment ceux liés à la commercialisation. Cette opinion correspond aux constatations de l’évaluation (voir la section 3.3 Incidence du projet pour obtenir plus de détails).

Par conséquent, bien que l’ASC et MDA aient eu de bonnes relations de travail, qu’elles aient disposé de mécanismes efficaces pour travailler en partenariat et qu’elles aient, en définitive, terminé le projet, les intervenants du gouvernement du Canada jugent que le PPP n’a pas été un bon investissement pour le gouvernement. Les renseignements fournis par l’ASC indiquent toutefois que celui-ci a fait des économies en adoptant l’approche PPP, puisque MDA a assumé une partie des coûts de RADARSAT-2 (les coûts assumés par le gouvernement du Canada pour RADARSAT-2 et RADARSAT-1 étaient de 433,56 M$ et de 621,3 M$, respectivement). De plus, le gouvernement du Canada n’est pas responsable des coûts d’exploitation continue du satellite RADARSAT-2 (à titre de comparaison, les coûts d’exploitation du satellite RADARSAT-1 pour le gouvernement du Canada s’élèvent à 78,2 M$). Bien que les données montrent que les coûts relatifs au satellite RADARSAT-2 sont inférieurs à ceux du satellite RADARSAT-1, il faudrait mener une analyse coût-efficacité complète (une analyse du coût des deux systèmes par rapport à leurs avantages réels) pour savoir si RADARSAT-2 a été, pour le gouvernement du Canada, un meilleur investissement que RADARSAT-1. Il est impossible, pour le moment, de procéder à une telle analyse, car RADARSAT-2 ne fonctionne pas depuis assez longtemps. Il faudrait mener une analyse coût-efficacité dans le cadre de l’évaluation de l’exploitation continue de RADARSAT-2, qui aura lieu dans quelques années.

3.2.6 Clôture réussie du grand projet de l’État

Constatation : Outre l’évaluation du programme et le paiement du lancement, l’ASC a accompli les activités de clôture du GPE. Toutefois, le passage à l’exploitation a présenté quelques problèmes, surtout à cause de la remise en question du rôle de l’ASC dans l’exploitation continue de RADARSAT-2, ainsi que le définit l’entente cadre.

Le concept de « clôture du projet » renvoie au passage du GPE RADARSAT-2 de la phase d’élaboration à la phase d’exploitation. La clôture du projet nécessite le règlement de tous les contrats, le transfert des actifs, le règlement des versements financiers, la clôture du BGP, l’archivage des dossiers et le transfert des responsabilités relatifs à l’exploitation du satellite à un groupe d’exploitation. Le passage à la phase d’exploitation a commencé en février 2007 et s’est achevé en décembre 2008 avec la dixième modification de l’entente cadre. La phase d’exploitation a officiellement commencé le 24 avril 2008 après la mise en service du satellite. Deux groupes de l’ASC sont responsables de cette phase : le groupe Exploitation, pour la gestion de l’entente cadre, et le Bureau de commande gouvernemental et des technologies spatiales, pour la gestion de l’allocation gouvernementale des données, conformément au plan de transition. Des renseignements contenus dans des documents et fournis par le BGP indiquent que les activités de clôture ont été accomplies, hormis l’évaluation et le paiement de Starsem pour le lancement (voir le tableau 6 pour le sommaire des activités de clôture).

Tableau 6. Sommaire des activités de clôture

Activité de clôture Situation
Démantèlement du BGP
  • Toutes les ressources du BGP ont été réaffectées.
  • Au 31 mars 2009, le BGP n’existait plus. Toutefois, le gestionnaire de projet adjoint participe toujours aux activités finales (comme l’évaluation).
  • La dernière réunion du CCSP a eu lieu le 19 juin 2009.
Clôture financière
  • Les activités de clôture financière ont été accomplies, hormis le versement final de 120 000 $ pour l’exercice d’évaluation.
  • Toutes les sommes dues à MDA ont été versées, sauf les paiements restants à Starsem pour le lancement du satellite, pour lesquels on utilise les fonds des créditeurs à la fin de l'exercice (CAFE).
Clôture du marché
  • L’entente cadre restera en vigueur après la clôture du GPE; toutefois, avec la modification no10, l’entente a été clôturée pour la phase d’élaboration.
  • Toutes les sommes dues à MDA ont été versées, sauf les paiements restants à Starsem pour le lancement du satellite, pour lesquels on utilise les fonds CAFE.
Archivage des dossiers liés au projet
  • Les archives ont été préparées conformément à la politique de l’ASC sur la classification des dossiers.
Transfert des actifs
  • Les actifs définis dans l’entente cadre ont été transférés à MDA.
Passage à la phase d’exploitation
  • Le BGP a transféré ses responsabilités à deux secteurs responsables de la phase d’exploitation au sein de l’ASC, et MDA a pris en charge certaines activités d’exploitation de l’ASC.

Bien que les activités de clôture soient, pour l’essentiel, terminées, le rapport sur les leçons apprises conclut que « les enjeux relatifs au passage à la phase d’exploitation entre la Division des exploitations satellitaires et MDA auraient dû être gérés plus efficacement ». Le problème majeur était que certains secteurs de l’ASC avaient remis en question le rôle qui leur avait été dévolu dans la gestion de l’exploitation. On avait donc consacré beaucoup de temps au problème, ce qui « avait entraîné des messages prêtant à confusion et une résistance apparente aux principes qui avaient été négociés dans l’entente cadre.»32 Cette constatation correspond aux renseignements fournis par MDA et l’ASC lors des entretiens, selon lesquels il existait des défis concernant le passage à la phase d’exploitation, en raison surtout de la remise en question du rôle de l’ASC dans l’exploitation de RADARSAT-2.

32Lansdowne Technologies. Exercices sur les leçons apprises du projet RADARSAT-2 de l'ASC. Décembre 2008 (Leçon apprise no11 : Passage à la phase d’exploitation – MDA et activités spatiales).

3.3.1 Incidence du projet

3.3.1 Continuation du leadership du Canada en matière de radars à synthèse d’ouverture (SAR)

Constatation : RADARSAT-2 a permis au Canada de conserver son leadership dans l’application satellitaire de la technologie des radars à synthèse d’ouverture, bien qu’à cause du retard de lancement du satellite, des systèmes concurrents aient été lancés avant RADARSAT-2.

Au milieu des années 1990, on pensait que le secteur de l’OT allait connaître une croissance commerciale phénoménale comme celle du secteur de la télécommunication commerciale par satellite. Le Canada avait alors l’occasion fantastique d’être le chef de file d’un nouveau secteur de croissance gràce à la création des radars à synthèse d’ouverture.

Pour appuyer ce marché potentiel, le PSLT-II de 1994 visait essentiellement à exploiter cette possibilité gràce au Programme RADARSAT, avec l’objectif principal de produire et d’exploiter les satellites SAR d’OT les plus avancés du monde. Les quatre éléments de cette stratégie étaient l’utilisation de la technologie de pointe SAR, le soutien de l’industrie canadienne en matière de commercialisation mondiale, le développement d’applications à valeur ajoutée et la création de partenariats internationaux.

La participation du Canada à la technologie SAR a commencé avec RADARSAT-1 (lancé en 1995), avec une mission prévue sur cinq ans. RADARSAT-2 devait garantir la continuité des données et représenter une avancée technique par rapport au premier satellite. Les exigences techniques étaient d’inclure l’imagerie en bande C, des modes de résolution à trois mètres, une capacité de polarisation complète et une visée habituelle à droite et à gauche. À la fin du projet, l’équipe technique de l’ASC a produit un rapport d’acceptation technique indiquant que tous les objectifs de performance (les spécifications techniques) avaient été atteints33. Cela a également été confirmé par les renseignements fournis par les ingénieurs de systèmes qui ont confirmé, dans le groupe de concertation sur les leçons apprises et lors des entretiens, que RADARSAT-2 avait respecté toutes les exigences techniques.

Les ingénieurs de systèmes interrogés ont également indiqué que le système représentait une avancée technique par rapport aux capacités de RADARSAT-1. Une étude récente sur la position du Canada en technologie SAR indique que RADARSAT-2 constitue une avancée technique par rapport à RADARSAT-1, et qu’il a une puissance et une capacité bien plus élevées que ce dernier (SAR en temps réel). Cette étude mentionne également que des systèmes similaires sont maintenant en service, bien que leurs capacités soient peut-être moindres34. D’autres agences spatiales ont participé à l’application civile de la technologie SAR et ont lancé leurs propres satellites (TerraSAR-X et Cosmo SkyMed). Les quatre personnes interrogées sur la position du Canada dans la technologie SAR ont confirmé ces données, indiquant que RADARSAT-2 avait contribué à maintenir le leadership du Canada à cet égard, mais que des systèmes similaires concurrençaient le satellite RADARSAT-2.

33Agence spatiale canadienne. Énoncé revu du projet RADARSAT-2. Octobre 2004.

34Werle, D. & D. Ball. Synthetic Aperture Radar Technology in the Era of RADARSAT-2: International Context and Background Information. DB Geoservices Inc. Report to the Canadian Space Agency, Contract No. 28 / 7005542. Mars 2008.

3.3.2 Contribution des activités d’observation de la Terre au Canada

Constatation : Le projet peut mener à un investissement rentable pour MDA; toutefois, peu de preuves permettent d’établir si le secteur à valeur ajoutée sera rentable, bien qu’il soit trop tôt pour voir des résultats.

Comme nous l’avons mentionné, un des objectifs clés du GPE RADARSAT-2 était de créer une entente commerciale avec une entreprise du secteur privé afin d’assurer la continuité du service pour les utilisateurs de RADARSAT-1 et de développer les activités d’OT au Canada. Nous avons examiné la réalisation de cet objectif de deux points de vue : la croissance de l’entrepreneur principal (MDA) et la croissance de l’industrie à valeur ajoutée.

Croissance de MDA

Dans son premier plan d’affaires pour RADARSAT-2, MDA estimait que le potentiel total du marché était important. Lors de la dernière mise à jour du plan d’affaires, l’analyse montre que le marché ne s’est pas développé de manière aussi dynamique que prévu, et qu’il a été touché par d’autres concurrents directs qui n’existaient pas auparavant (TerraSAR-X et Cosmo SkyMed) ainsi que par des contraintes sur la distribution des données causées par le permis d’exploitation délivrés à MDA / GSI par le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI)35.

Les données issues de l’analyse du plan d’affaires sont conformes aux constatations du rapport sur les leçons apprises qui indique que « les conditions du marché se sont détériorées et que les prévisions relatives aux possibilités commerciales sont à présent moins prometteuses que celles contenues dans la proposition et le plan d’affaires de MDA »36. Cependant, les renseignements fournis par MDA lors des entretiens et les données issues des rapports financiers de l’entreprise suggèrent que les affaires pourraient toujours être rentables.

Dans son rapport sur le troisième trimestre 2008, MDA indique qu’elle fait des progrès dans la signature d’engagements de vente pour l’imagerie RADARSAT-2, bien que ces ventes n’influent pas encore de manière importante sur les résultats déclarés37. Cela a été confirmé par les employés de MDA interrogés qui considèrent le PPP comme un succès général, suggérant que MDA sera un acteur rentable et que ce marché se développera. Un autre employé de MDA interrogé a dit que cette dernière récupérera son investissement, quoique cela puisse prendre plus longtemps que prévu à cause des coûts plus élevés du système. De plus, le rapport annuel 2008 de MDA montre une faible croissance des revenus de MDA / GSI dans le secteur des produits d’information, ce qui comprend les produits RADARSAT-2. Toutefois, ce secteur inclut probablement d’autres revenus (de RADARSAT-1) et par conséquent, il ne donne pas une idée véritable de la rentabilité réelle du satellite RADARSAT-2.

De plus, gràce aux connaissances acquises dans le projet RADARSAT-2, MDA a pu remporter des marchés concernant d’autres programmes spatiaux. Par exemple, cette expertise a permis à MDA d’obtenir des travaux sur plusieurs missions connexes, comme RapidEye (projet de 52,5 M$ avec un contenu canadien de 35 p. 100) et Cassiope (projet de 111 M$ avec un contenu canadien de 73 p. 100).38

Croissance de l’industrie à valeur ajoutée

Les employés de l’ASC interrogés ont convenu que le GPE RADARSAT-2 avait contribué au développement des activités d’OT, en particulier parce qu’il avait amené la croissance de MDA (6 sur 11). Les personnes interrogées pensent que le projet a eu peu de retombées sur l’industrie à valeur ajoutée (7 sur 11), ce qui était l’un des objectifs clés de ce dernier.

Dans sa soumission pour le projet RADARSAT-2, MDA avait mis l’accent sur l’essor du secteur à valeur ajoutée, mentionnant qu’elle serait en mesure d’établir des partenariats stratégiques pour tirer profit du marché. Ces partenariats, en combinaison avec le soutien fourni par l’ASC et MDA pour la création d’applications, devaient permettre de développer le secteur à valeur ajoutée. Cependant, nous ne savons pas exactement comment ces activités devaient contribuer à l’essor de l’industrie à valeur ajoutée, et il existe très peu de données pour évaluer les effets du projet RADARSAT-2 sur cette industrie (aucune donnée sur l’industrie n’est disponible, et MDA ne fait aucun rapport sur ses activités avec l’industrie à valeur ajoutée). Des recherches récentes indiquent qu’il existe peu d’activités commerciales dans le secteur de l’OT. Une étude de 2004 sur l’état et la santé de l’industrie européenne et canadienne des services d’OT conclut que les gouvernements et d’autres organismes publics sont les principaux clients de cette industrie (pour les produits et services d’OT), avec 78 p. 100 des produits mis en marché pour ce secteur.39 De plus, un rapport plus récent (2008) citant les tendances de l’industrie de l’OT précise que les gouvernements restent les plus grands clients pour les données commerciales de l’OT.40

L’ASC utilise deux programmes : le Programme de développement d'applications en observation de la Terre (PDAOT) et le Programme de recherche sur les applications scientifiques et opérationnelles de RADARSAT-2 (SOAR), afin d’aider l’industrie et les chercheurs à créer de nouvelles applications pour les données du satellite RADARSAT-2. Le PDAOT a été créé en 2000 pour faciliter le développement d’applications d’OT utilisant les données de RADARSAT 2. L’objectif du programme est d’aider les entreprises du secteur privé à créer des applications commerciales pour les données du satellite RADARSAT-2. Les renseignements qui figurent sur le site Web de l’ASC montrent que 26 projets ont été financés par l’intermédiaire de ce programme. Le Programme SOAR est issu d’un partenariat conjoint entre l’ASC, MDA et le CCT, et vise à permettre aux chercheurs du monde entier d’explorer les possibilités inhérentes aux données RADARSAT-2. Comme le PDAOT, ce programme est financé par l’ASC. Selon un représentant de l’ASC, 192 projets ont été financés à ce jour dans le cadre de ce programme. Ces programmes devraient avoir des retombées sur le secteur à valeur ajoutée; toutefois, comme il y a très peu de temps que les données de RADARSAT-2 sont disponibles, nous ne sommes pas en mesure de savoir si ces programmes ont une incidence à cet égard.

En raison du manque de données sur l’industrie à valeur ajoutée et les retombées possibles du PDAOT et du Programme SOAR pour cette industrie, il est impossible de savoir si le GPE RADARSAT-2 a facilité la croissance de l’industrie. Bien que RADARSAT-2 soit désormais opérationnel depuis un peu plus d’un an, il est peut-être trop tôt pour savoir si ce projet a eu une incidence.

35Agence spatiale canadienne. Évolution du plan d’affaires de RADARSAT-2. Avril 2009.

36Lansdowne Technologies. Exercices sur les leçons apprises du projet RADARSAT-2 de l'ASC. Décembre 2008 (Leçon apprise no5 : Commercialisation de l’observation de la Terre).

37MacDonald, Dettwiler and Associates. Troisième rapport trimestriel 2008 – Trois et neuf mois se terminant le 30 septembre 2008.

38MacDonald, Dettwiler and Associates Ltd. Entente cadre RADARSAT-2 : Rapport sur les retombées industrielles régionales. Juin 2008.

39VEGA Group PLC. The State and Health of the European and Canadian EO Service Industry (rapport technique). Septembre 2004.

40Futron Corporation. Futron’s 2008 Space Competitiveness Index. A Comparative Analysis of How Countries Invest and Benefit from Space Industry. 2008.

3.3.3 Retombées industrielles régionales

Constatation : La plupart des objectifs liés aux retombées industrielles régionales ont été réalisés, bien que les résultats en matière de répartition régionale dans deux régions n’aient pas atteint les cibles établies.

En tant que GPE, la construction de RADARSAT-2 devait profiter à l’industrie canadienne et fournir à celle-ci des avantages subséquents gràce aux connaissances acquises. Le contenu canadien prévu et la répartition régionale des travaux en sous-traitance figuraient dans l’entente cadre (section 20.2). La répartition pouvait être présentée en pourcentage de la totalité des travaux ou en valeur en dollars. En général, le contenu canadien a été fixé à 65 p. 100 de la valeur du projet, soit 193,7 M$, tandis que MDA s’était engagée, en vertu du contrat, à fixer un contenu canadien de 50 p. 100, soit 149 M$. MDA a finalement pu dépasser son objectif avec un contenu général de 59 p.100. Le contenu canadien réel était de 58,9 p. 100 (résultat inférieur à l’objectif fixé), ce qui est surtout dû au changement de fournisseur de plate-forme (Orbital Sciences, États-Unis puis Alenia, Italie). Ce changement était dû à l’incapacité d’Orbital Sciences de transférer la technologie nécessaire.41

Dans l’entente cadre, les parties s’étaient engagées à fournir une certaine quantité de travaux dans cinq régions, la Colombie-Britannique ayant les engagements les plus élevés avec 54,73 p. 100 et les provinces de l’Atlantique et des Prairies ayant les engagements les moins élevés avec chacune 2,73 p. 100 (voir le tableau 7). Au début du projet et dans le plan élaboré pour la répartition régionale, MDA a indiqué qu’elle craignait que les régions des Prairies et de l’Atlantique ne respectent pas les engagements relatifs aux travaux. Elle a donc collaboré avec Orbital Sciences, le fournisseur de plate-forme d’origine pour le satellite, afin d’identifier des fournisseurs qualifiés dans ces régions.42

41MacDonald, Dettwiler and Associates Ltd. Entente cadre RADARSAT-2 : Rapport sur les retombées industrielles régionales. Juin 2008.

42MacDonald, Dettwiler and Associates Ltd. Entente cadre RADARSAT-2 : Rapport sur les retombées industrielles régionales. Juin 2008, page 6-1.

Tableau 7. Sommaire des retombées industrielles régionales

Région Retombées régionales
Engagement Retombés réelles
Colombie-Britannique 54,73 % 110,1 M$ 59,14 % 140,1 M$
Prairies 2,73 % 5,5 M$ 0,30 % 0,7 M$
Ontario 9,94 % 20,0 M$ 10,22 % 24,2 M$
Québec 29,87 % 60,1 M$ 29,89 % 70,8 M$
Atlantique 2,73 % 5,5 M$ 0,46 % 1,1 M$
Total 100,00 % 201,2 M$ 100,00 % 236,9 M$

Des données issues du rapport sur les RIR montrent que le projet a respecté ses engagements dans trois des cinq régions et qu’il a en réalité dépassé, dans celles ci, les valeurs de l’engagement. Toutefois, ces valeurs n’ont pas été respectées dans les deux régions les plus petites (provinces des Prairies et de l’Atlantique). D’après le rapport, cela est dû au changement de fournisseur de plate-forme (Orbital puis Alenia), ce qui signifie que les retombées prévues dans ces régions par l’intermédiaire d’Orbital n’ont pas eu lieu. MDA a indiqué qu’il avait été impossible de remplacer tous ces travaux dans le cadre du marché de sous-traitance conclu avec Alenia.

En plus de répartir les travaux parmi les cinq régions, MDA s’était engagée à garantir la participation des petites entreprises au projet. Bien qu’aucune cible précise n’ait été établie, MDA avait demandé à des sous-traitants majeurs de permettre aux petites et moyennes entreprises (PME) de figurer sur la liste des soumissionnaires pour tous les approvisionnements. MDA avait également demandé à ces entreprises de l’informer du niveau de participation des PME dans leur marché, ce qui a été communiqué à l’ASC par le biais des rapports trimestriels. Les retombées directes pour les PME canadiennes se sont élevées à 6,3 M$, la région du Québec recevant la plus grande partie de cette valeur en dollars (voir le tableau 8). Cela est dû au fait qu’une grande partie de la valeur en dollars au Québec (5,277 M$) a été déclarée par MDA Montréal (Electro Magnetic Science Technologies Ltd.).

Tableau 8. Retombées pour les petites et moyennes entreprises

Région Retombées pour les PME
Colombie-Britannique 7 000 $
Prairies 124 000 $
Ontario 778 000 $
Québec 5 342 000 $
Atlantique 71 000 $
Total 6 322 000 $

3.3.4 Objectifs internationaux

Constatation : Bien que certains accords internationaux soient en place pour RADARSAT-2, le principal objectif international du projet (le lancement du satellite par la NASA) n’a pas été atteint en raison d’une décision de la NASA.

Dans le cadre du GPE RADARSAT-2, l’ASC, de concert avec son partenaire du secteur privé, voulait négocier un accord avec la NASA pour le lancement de RADARSAT-2 en échange de données. La NASA avait accepté cette entente signée en mai 1994 (« Arrangement for Enhanced Co operation in Space between NASA and CSA »). Ce document (l’accord Clark Evans) était un accord de principe de coopération sur plusieurs initiatives, y compris RADARSAT 2. Les données issues de l’énoncé revu du projet RADARSAT-2 en 2009 indiquent que la NASA a informé l’ASC en décembre 1998 qu’elle ne respecterait pas l’entente, citant des raisons liées à la nature commerciale du satellite et le fait que l’augmentation de la performance de ce dernier fasse du satellite un concurrent majeur pour l’industrie américaine.43

Les documents du projet indiquent que d’autres accords ou arrangements internationaux avaient été mis en place pour RADARSAT-2 :

  • En 1999, MDA avait établi une entente commerciale avec Orbimage (qui fournissait des fonds à MDA en échange de droits mondiaux exclusifs concernant les données). Cependant, en 2003, MDA a racheté tous les droits relatifs aux données d’Orbimage. Ceux-ci sont maintenant détenus par GSI, la filiale de MDA.
  • En 2003, le MAECI a approuvé une entente commerciale entre GSI et la Norvège. Cette entente permet à GSI de recevoir des paiements pour l’achat anticipé de données RADARSAT-2 par le Norwegian Space Center.44

Ce document indique également que MDA / GSI continue de faire affaire avec les partenaires régionaux et les stations du réseau, et maintenant que le satellite fonctionne avec succès, on prévoit que d’autres ententes seront conclues avec des partenaires internationaux.

43Agence spatiale canadienne. Énoncé revu du projet RADARSAT-2. Janvier 2009.

44Agence spatiale canadienne. Clôture du grand projet de l'État RADARSAT-2 : Présentation au Comité de direction. 19 mars 2009, diapositive 12.

3.3.5 État de préparation de l’ASC quant à l’utilisation optimale de l’allocation des données par les autres ministères fédéraux

Constatation : L’ASC n’est pas responsable de la façon dont les AMF utilisent les données RADARSAT-2. Toutefois, les renseignements issus de l’évaluation portent à croire que l’ASC a réussi à fournir un accès aux données RADARSAT-2 et à entreprendre des activités pour faciliter l’utilisation des données par les AMF. Quant à savoir si des avantages sont générés à la suite des acquisitions, cela dépend si les AMF utilisent les données.

Le nombre de scènes que chaque ministère prévoit acquérir est précisé dans le plan de gestion de l’utilisation des données de l’ASC (élaboré chaque année). La division de l’AUOT effectue chaque mois le suivi des acquisitions de scènes (d’images) RADARSAT-2 effectuées par les AMF et les compare au plan. Ces données ont démontré que, pour la première année d’activité, six AMF ont estimé qu’ils acquerraient au total 14 357 scènes. Quatre-vingt-dix p. 100 d’entre elles serviraient à Environnement Canada (EC) (10 502 scènes) et à MDN (2 651 scènes). Au cours de la première année d’activité, des AMF ont acquis seulement 64 p. 100 (9 237) du nombre estimatif de scènes, ce qui constitue un écart correspondant à - 5 120 scènes. C’est EC qui a acquis le plus grand nombre de scènes (4 601, soit 5 901 scènes en deçà de son objectif). De plus, tandis que beaucoup de ministères n’ont pas atteint le nombre d’acquisitions prévu, certains d’entre eux, qui n’avaient prévu aucune acquisition, se sont procuré des scènes au cours de la première année d’activité (veuillez consulter le tableau 9 à ce sujet).

Divers facteurs permettent d’expliquer l’écart entre les acquisitions de scène prévues et les acquisitions réelles. Selon l’information fournie par l’ASC, les estimations mentionnées dans le plan de gestion de l’utilisation des données ont été élaborées avant le lancement du projet RADARSAT-2. En raison du retard accusé quant à la mise en oeuvre du contrat de traitement suivant le lancement, l’ASC a établi le nombre estimatif de scènes à acquérir à 10 000. Ainsi, le nombre réel de scènes obtenues a été légèrement sous cette estimation modifiée (soit de 9 237, comparé à 10 000). Le contrat de traitement constitue lui aussi une raison pour laquelle le Service canadien des glaces (SCG) n’a pas atteint ses objectifs d’acquisitions estimatifs, puisque le SCG a continué d’utiliser les données du projet RADARSAT-1 jusqu’à la mise en oeuvre du contrat de traitement. L’information fournie par les personnes interrogées donne également à penser que le MDN n’a pas encore atteint son nombre d’acquisitions prévu, car ses stations de réception (le projet Polar Epsilon) ne sont pas encore fonctionnelles. Il convient de noter que l’information fournie par l’ASC sur l’utilisation des données RADARSAT-1 montre une augmentation de l’acquisition de données du projet RADARSAT-2 comparée avec celle du projet RADARSAT-1.45

45Les ensembles de données des projets RADARSAT-1 et RADARSAT-2 prévus diffèrent. Ainsi, une analyse complète de l’acquisition de données n’a pas été effectuée. Toutefois, il semble que l’acquisition de données liées au projet RADARSAT-2 au cours de la première année d’activité est supérieure à l’acquisition de données RADARSAT-1 effectuée de 1997 à 2008.

Tableau 9. Nombre de scènes prévues comparé au nombre
de scènes acquises par les autres ministères fédéraux

Ministère Nombre de scènes prévues
(2008-2009)
Nombre de scènes réellement acquises (2008-2009)46 Écart
Ministère de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire 159,0 50,3 -108,7
Agence spatiale canadienne 634,0 1 011,2 377,2
Ministère de la Défense nationale 2 651,0 1 465,5 -1 185,5
Service canadien des glaces (EC) 10 502,0 4 601,0 -5 901,0
Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international 0,0 0,0 0,0
Ministère des Pêches et des Océans 0,0 679,1 679,1
Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien 26,0 0,0 -26,0
Ressources naturelles Canada 277,0 1 290,8 1 013,8
Agence Parcs Canada 108,0 12,0 -96,0
Sécurité publique Canada 0,0 43,8 43,8
Statistique Canada 0,0 37,9 37,9
Gouvernement du Canada 0,0 45,9 45,9
Total 14 357,0 9 237,5 -5 119,5
Sources : Plan de gestion de l’utilisation des données et Rapports d’utilisation mensuels d’Exploitations satellitaires

46Le nombre prévu de scènes ne tient pas compte de l’échange d’images avec les AMF. Le nombre réel de scènes comprend les acquisitions mises en commun avec les AMF. Cela pourrait justifier une partie de l’écart existant entre le nombre de scènes prévu et réel.

Dans le cadre de l’utilisation des données RADARSAT-2, les personnes interrogées ont mentionné que l’ASC n’est pas ultimement responsable de la façon dont les AMF utilisent les données. Toutefois, la majorité des personnes interrogées (10 sur 13) ont dit croire que l’ASC est en mesure de s’assurer que les AMF sont prêts à utiliser les données.

L’ASC a mis en oeuvre des mécanismes afin de garantir que les AMF recevront les images RADARSAT-2, et elle a lancé des activités particulières afin de mieux faire connaître les utilisations possibles des données RADARSAT-2 et de faciliter l’utilisation des images. Tel qu’il est résumé dans le rapport sur l’état de préparation des utilisateurs, l’ASC a élaboré de nombreuses publications imprimées ou électroniques afin d’informer la communauté de l’OT quant aux préparations relatives au projet RADARSAT-2. La division de l’AUOT a également présenté de nombreux documents en format PowerPoint à la communauté de l’OT lors d’événements organisés à l’échelle régionale, nationale et internationale. La division de l’AUOT a également diffusé de l’information liée aux enjeux de l’OT, par l’entremise de son bulletin électronique gratuit et bilingue EO-Express. Celui-ci est distribué à plus de 2 250 abonnés canadiens, ainsi qu’à des abonnés à l’échelle internationale et aux partenaires de la communauté de l’OT.

De plus, l’ASC finance le Programme d’initiatives gouvernementales en observation de la Terre (IGOT) qui a été créé en 2000. Celui-ci a été conçu afin d’encourager les ministères fédéraux à utiliser les ressources spatiales canadiennes. Selon le rapport sur l’état de préparation des utilisateurs, « plus de 25 projets IGOT ayant une durée de vie de trois ans et correspondant à une contribution moyenne de 260 000 $ ont été organisés ». Plusieurs de ces projets se concentraient particulièrement sur les applications liées au projet RADARSAT-247. Il faut espérer que ces projets mèneront à la mise en oeuvre des applications, ce qui encouragera les AMF à utiliser les données RADARSAT-2.

En ce qui a trait à la réception d’images, l’ASC profite actuellement d’une entente afin de couvrir les coûts du traitement des données RADARSAT-2 pour les AMF48. Cependant, le projet RADARSAT-2 est devenu fonctionnel en avril 2008 alors que l’entente liée au traitement n’a pas été immédiatement mise en oeuvre. Les partenaires-utilisateurs se montraient donc critiques vis-à-vis de l’ASC à cause du choix du moment pour l’entente. Selon l’information fournie par l’ASC, l’entente liée au traitement des données n’a pas pu être approuvée par le gouvernement avant que la vente possible de la division Missions spatiales de MDA à Alliant Techsystems (ATK) n’ait été conclue. Afin de régler ce problème, l’ASC a négocié une entente intérimaire avec MDA pour fournir des services de traitement.

L’ASC a également collaboré avec un certain nombre d’AMF à la mise en oeuvre de PE afin de régir la réception et l’utilisation des images RADARSAT-2. Lors de l’évaluation, seul un des onze PE avait été signé. L’ASC a précisé que l’une des principales raisons faisant que plusieurs PE n’avaient pas été signés est que les AMF avaient demandé des clarifications concernant les modalités d’application de la politique en matière de données à respecter, notamment dans le cadre de l’Accord de licence d’utilisateur final (ALUF). Les AMF ont reçu les images RADARSAT-2, ce qui amène à penser que, même s’il manque un PE dûment signé, cela n’empêche par de recevoir les images. Toutefois, puisque le PE comprend également des exigences quant à l’établissement de rapports des AMF, un PE non signé peut causer des problèmes quant à l’établissement de rapports relatifs à l’utilisation d’images des AMF. L’information portant sur l’utilisation d’images est essentielle au moment de l’évaluation des réussites continues et du rapport coût-efficacité du projet RADARSAT-2.

Dans l’ensemble, l’ASC a réussi à fournir aux AMF un accès aux données RADARSAT-2 et a facilité l’utilisation de ces données. Au bout du compte, la question de savoir si des avantages seront générés à la suite de ces acquisitions dépend du fait que les AMF utilisent les données ou non. Une étude portant sur l’état de préparation des utilisateurs effectuée en 2008 a permis de recueillir des renseignements fournis par 13 ministères et de conclure que l’état de préparation des AMF diffère d’un ministère à un autre. Ainsi, les ministères du secteur maritime et le MDN sont plus avancés à cet égard que les ministères du secteur terrestre (voir le tableau 11 à ce sujet). Cinq des treize AMF faisant partie de l’étude ayant précisé qu’ils en étaient à l’étape de la recherche ou de l’élaboration examinent actuellement les utilisations potentielles des données ou s’affairent à mettre en valeur leur potentiel. Un ministère a mentionné qu’il était préparé, mais qu’il faisait face à des problèmes de financement, tandis qu’un autre a précisé qu’il n’était pas bien préparé à cause de problèmes à l’interne (manque de financement ou d’expertise). Un ministère a souligné qu’il ne prévoyait pas utiliser les données. Les deux plus importants utilisateurs interrogés dans le cadre de l’évaluation (le MDN et EC) ont affirmé qu’ils étaient bien préparés et qu’ils utilisaient déjà les données RADARSAT-2.

Le rapport sur l’état de préparation des utilisateurs donne également un aperçu des obstacles auxquels se sont heurtés les AMF au moment d’utiliser les données RADARSAT-2, notamment :

  • la complexité supplémentaire des nouveaux modes liés au projet RADARSAT-2 (comparé à ceux du projet RADARSAT-1);
  • le manque de connaissances par rapport au potentiel d’extraction de l’information quantitative dans les nouveaux modes liés aux données RADARSAT-2;
  • le manque de sensibilisation quant aux procédures de commande de données;
  • les règles de résolution de conflits non définies;
  • les coûts de traitement possibles (pour les utilisateurs gouvernementaux), une fois que les applications sont fonctionnelles49.

L’information issue de l’évaluation amène également à penser que les politiques actuelles relatives à l’utilisation et à l’échange des données représentent un important obstacle quant à l’utilisation des données RADARSAT-2. Les AMF sont liés par des contrats de licence, ce qui empêche l’échange d’information (p. ex., entre le Canada et les États-Unis). Il convient de noter qu’il peut s’agir d’une perception, car la politique en matière de données du projet RADARSAT 1 établit également des restrictions sur la façon dont les AMF peuvent échanger les données.

Il est vraisemblablement trop tôt pour déterminer si ces obstacles empêcheront les AMF d’utiliser les données RADARSAT-2 de façon optimale (les avantages). Les utilisations réelles des données RADARSAT-2 et leurs avantages devront être évalués dans quelques années.

47Agence spatiale canadienne. Rapport relatif aux préparations et à l’état de préparation des utilisateurs des données RADARSAT-2. Novembre 2008.

48Le MDN et EC ont contribué au financement de cette entente quant aux coûts liés au traitement en matière de données pour leurs organisations.

49L’ASC assume les coûts liés au traitement et au développement des applications. Lorsqu’une application est fonctionnelle, le ministère respectif est responsable des coûts de traitement.

Tableau 10. Résumé de l’état de préparation des autres ministères
fédéraux quant à l’utilisation des images RADARSAT 2

Ministère Niveau de l’état de préparation
Service canadien des glaces (EC) Bien préparé à utiliser les données RADARSAT-2 (plus important utilisateur des données RADARSAT-2).
Ministère de la Défense nationale Bien préparé à utiliser les données RADARSAT-2.
Garde côtière canadienne (ministère des Pêches et des Océans) Bien préparé à utiliser les données RADARSAT-2 (aucune adaptation nécessaire afin de passer aux données RADARSAT-2).
Transports Canada Surveillance intégrée des pollueurs par les hydrocarbures (ISTOP) déjà fonctionnelle. À l’exception de l’ISTOP, Transports Canada utilisera les données RADARSAT-2 de façon limitée.
Sécurité publique Canada Capacité à utiliser les données bien élaborée.
Centre canadien de télédétection (RNCan) Préparé à utiliser les données, mais fait face à des obstacles en matière de financement.
EC (Service canadien de la faune) En cours de préparation aux données RADARSAT 2.
Statistique Canada Phase de recherche et d’élaboration.
Ministère de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire Phase de recherche et d’élaboration.
Centre d’information topographique de Sherbrooke (RNCan) Examen des utilisations potentielles en cours.
Forêts Canada (RNCan) Examen des utilisations potentielles en cours.
Agence Parcs Canada Pas bien préparée à cause d’un manque d’expertise.
Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien Ne prévoit pas utiliser les données.
Source : Rapport relatif aux préparations et à l’état de préparation des utilisateurs des données RADARSAT-2.

3.4 Autres enjeux

3.4.1 Pratiques exemplaires et leçons apprises

De 2006 à 2008, l’ASC a mené un exercice portant sur les leçons apprises, qui a surtout permis de recueillir de l’information pour améliorer la gestion de projets futurs et semblables. Dans le cadre de l’exercice portant sur les leçons apprises, une série d’entrevues en profondeur et de réunions de groupes de consultation, représentant divers intervenants de projets, ont été organisées. Cet exercice a permis de relever 18 leçons apprises couvrant une vaste gamme de sujets, dont la gestion de projet, les communications, la gestion des risques, l’entente cadre et les objectifs rattachés aux projets.

Puisque cet exercice était si exhaustif et qu’il a permis de déterminer de nombreuses leçons apprises, l’évaluation ne visait pas à reproduire l’exercice (la collecte de nouvelle information). Ainsi, dans les situations où les leçons apprises corroboraient les constatations apportées par l’évaluation, les leçons apprises étaient intégrées au rapport d’évaluation (voir l’appendice E pour un résumé des leçons apprises).

Dans le cadre de l’évaluation, on demandait aux partenaires-utilisateurs de préciser quels éléments devraient être appliqués différemment dans les projets à venir. Toutefois, seuls quatre partenaires-utilisateurs ont formulé des suggestions. Deux partenaires-utilisateurs ont souligné qu’ils ne recommanderaient pas l’approche PPP de nouveau. Un partenaire-utilisateur a mentionné que de meilleures ententes financières devaient être créées avec les partenaires, et un autre a précisé que les partenaires devaient être consultés à la clôture d’un projet.

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4.0 Conclusions et recommandations générales

La présente section renferme les conclusions et recommandations générales issues de l’évaluation du GPE RADARSAT-2.

Pertinence du projet

Le GPE RADARSAT-2 est conforme au mandat de l’ASC décrit dans la Loi sur l'Agence spatiale canadienne, qui stipule que l’Agence doit s’investir dans des programmes et des projets liés au développement et à l'application des techniques spatiales, de même que dans l’achat de tels systèmes. De plus, le GPE a été spécialement conçu pour respecter les priorités du gouvernement fédéral établies dans le PSLT-II. Ce plan souligne également le potentiel commercial du secteur de l’OT qui devait être sur le point de connaître un croissance sensationnelle, comme celle vécue lors du développement du secteur commercial des communications par satellites. Le PSLT-II a également fait ressortir l’importance d’établir un partenariat avec une entreprise du secteur privé, ce qui permet d’acquérir la capacité nécessaire pour soutenir le secteur de l’OT. Donc, le GPE RADARSAT-2 n’a pas seulement été conçu pour assurer la pérennité des données du programme RADARSAT-1, mais également pour accroître la capacité du secteur privé en vue de développer le secteur de l’OT et de respecter ainsi les priorités du gouvernement fédéral à cet égard.

Mise en oeuvre et gestion de projet

Dans l’ensemble, l’ASC a géré et mis en oeuvre le GPE RADARSAT-2 de façon efficace, bien que l’évaluation ait permis de déterminer quelques possibilités d’amélioration en ce qui a trait à la gestion et à la mise en oeuvre de projets futurs.

L’ASC a mis en oeuvre les outils de gestion de projet nécessaires et a respecté les exigences obligatoires conformément aux politiques du SCT, y compris la création d’une structure de responsabilisation en matière de projets, un cadre de gestion de projet, des principes de gestion et une évaluation du profil de projet et des risques liés aux projets. L’ASC a également défini et mis à jour la portée du projet, au besoin, et a créé un CCSP afin de créer un forum d’échange d’information entre les ministères intéressés. En raison de la nature du projet (l’ASC offrait un service de surveillance), un système de mesure du rendement de projet officiel n’a pas été mis en oeuvre. Toutefois, des exigences officielles de production de rapports ont été créées.

L’ASC a également créé des partenariats afin d’appuyer le projet; le MDN, le CCT et TPSGC sont les principaux partenaires. L’ASC a fait participer ces partenaires dès le début du projet et, dans l’ensemble, l’ASC a géré les partenariats de façon efficace, bien que les rôles et les responsabilités d’un partenaire aient manqué de clarté.

Des défis en matière de sécurité semblaient également être liés au fait que les enjeux en matière de sécurité n’avaient pas tous été déterminés au début du projet. De plus, selon un partenaire, il était compliqué de s’assurer que les mesures de sécurité adéquates étaient mises en oeuvre. Les enjeux en matière de sécurité étaient également complexes en raison de la nouvelle Loi régissant l’exploitation des systèmes de télédétection spatiale, élaborée en même temps que le projet RADARSAT-2. En effet, le Règlement rattaché à la Loi régissant l’exploitation des systèmes de télédétection spatiale a été adopté en avril 2007, soit tout juste avant le lancement du projet RADARSAT-2.

  • Recommandation no 1 : L’ASC doit accorder beaucoup plus d’importance aux questions telles la sécurité, et elle doit les régler dès le début du projet.

À l’ASC, le BGP a établi de bonnes relations de travail avec les autres directions de l’ASC et a mis en oeuvre des mécanismes efficaces de communication et d’échange d’information. Les réunions hebdomadaires du BGP constituaient le principal moyen de communication et d’échange d’information. De plus, le BGP invitait des représentants d’autres directions de l’ASC à participer, au besoin. Selon les personnes interrogées, le BGP a été ouvert et transparent, et il a fourni de l’information valable et a bien communiqué, même si l’une des directions a souligné que le BGP n’était pas suffisamment proactif.

  • Recommandation no 2 : À l’occasion de projets futurs, l’ASC devrait tirer parti du succès que le BGP a connu durant le GPE RADARSAT-2 en faisant preuve d’ouverture et de transparence, et en entretenant de bons rapports professionnels avec les partenaires et les autres directions de l’ASC.

Des difficultés sont survenues entre le BGP et l’une des directions de l’ASC. Elles découlaient du fait que cette direction n’appuyait pas le modèle PPP utilisé dans le cadre du projet et avait de la difficulté à accepter son rôle par rapport au projet (voir la recommandation no 5).

Dans l’ensemble, l’ASC a mis en oeuvre les outils de gestion de projet nécessaires, a établi de bonnes relations de travail avec la majorité des partenaires et, de façon générale, a créé des mécanismes de communication et d’échange d’information adéquats à l’ASC.

D’importantes modifications ont été apportées à la portée du projet, ce qui a entraîné de longs retards et des augmentations de coûts importantes. Ainsi, le satellite a été lancé six ans après la date prévue à l’origine, et l’ASC a dû assumer des coûts totaux supplémentaires de 191,1 M$, et MDA a assumé pour sa part des coûts totaux supplémentaires de 25,7 M$. Les retards et l’augmentation des coûts sont liés aux deux problèmes principaux suivants : une force majeure liée à la nécessité de changer de fournisseur de plate-forme de satellite et la décision de la NASA qui a choisi de se retirer de l’entente de lancement. Ainsi, l’ASC a dû assumer les coûts du fournisseur de services de lancement. Il importe de souligner que ces deux enjeux étaient indépendants de la volonté de l’ASC. Par conséquent, cela n’a pas réduit l’efficacité de l’ASC à mettre en oeuvre le projet. En effet, les personnes interrogées ont fait l’éloge du travail du BGP, étant donné les circonstances difficiles et complexes entourant le projet.

Dans le cadre du PPP, l’ASC et MDA ont établi une bonne relation de travail. Des mécanismes efficaces étaient prévus pour permettre aux deux partenaires de communiquer et d’échanger de l’information.L’entente cadre donnait les précisions techniques et juridiques relatives au projet et établissait les objectifs, ainsi que les rôles et les responsabilités des partenaires par rapport au projet. Toutefois, l’entente manquait de clarté quant aux objectifs communs des deux parties ou à l’établissement des rôles et responsabilités de chaque partenaire, notamment dans le cadre de l’utilisation des données et de la transition des activités.

  • Recommandation no 3 : À l’occasion de projets futurs, l’ASC doit veiller à ce que les objectifs qu’elle partage avec ses partenaires et les rôles et responsabilités de tous les partenaires soient clairement définis dans la documentation de projet dès que possible.

Les points de vue quant à la réussite globale du PPP sont partagés. MA mentionne que le PPP a été une réussite, étant donné que le projet a été mené à terme et que les partenaires ont obtenu ce qu’ils souhaitaient. Toutefois, certains intervenants gouvernementaux croient que le PPP n’a pas été fructueux pour le GC, surtout parce que l’ASC avait un contrôle insuffisant sur le projet. Selon eux, le GC a absorbé tous les risques liés au projet et a payé la plus grande partie du système, et qu’en fin de compte, le système n’appartient même pas au GC. Un représentant de l’ASC a toutefois précisé que le GC n’a pas absorbé tous les risques. Ces derniers ont plutôt été absorbés par MDA. Même si les coûts liés au projet RADARSAT-2 étaient inférieurs à ceux du projet RADARSAT-1, une analyse coût-efficacité complète devra être menée afin de déterminer si ce modèle était le plus avantageux pour le GC.

  • Recommandation no 4 : L’ASC devrait procéder à une analyse de rentabilité par rapport aux coûts afin de déterminer si les économies réalisées en utilisant le modèle de PPP sont comparables aux bénéfices que le programme RADARSAT-1 a engendrés pour le GC.

L’ASC a clos le GPE RADARSAT-2, à l’exception de l’évaluation et du paiement final à remettre à MDA en ce qui a trait au lancement Starsem. Une présentation finale de la clôture du projet sera donnée au SCT à l’automne 2009. L’évaluation a permis de déterminer les enjeux dans le cadre de la mise en oeuvre du plan de transition (passer de l’élaboration à l’exploitation) lié au questionnement sur le rôle de l’ASC quant aux activités permanentes d’exploitation du projet RADARSAT-2, telles qu’elles sont définies dans l’entente cadre.

  • Recommandation no 5 : À l’occasion de projets futurs, l’ASC doit veiller à ce que son rôle soit clairement défini dès le début du projet, que tous ses représentants soient à l’aise avec ce rôle et qu’ils acceptent leurs responsabilités à cet égard.

Incidence du projet

Bien que l’ASC ait réalisé le projet, l’évaluation a montré que certains des principaux objectifs établis n’ont pas été atteints, surtout en ce qui touche le développement du secteur de l’OT.

L’un des objectifs du projet était de maintenir la position du Canada en tant que chef de file par rapport à la technologie SAR. L’évaluation a permis de découvrir que le projet RADARSAT-2 représentait un bond technique par rapport au projet RADARSAT-1 et que le projet a permis au Canada de maintenir son titre de chef de file quant aux applications satellitaires de la technologie SAR, notamment en raison de ses capacités SAR en matière de ponctualité. Toutefois, les retards de lancement ont empêché le Canada et l’industrie canadienne d’être les premiers à présenter une nouvelle génération de produits SAR commerciaux. Avant que le projet RADARSAT-2 soit lancé, d’autres systèmes semblables ont été mis en application, bien qu’ils soient peut-être dotés de capacités moins puissantes.

Le GPE RADARSAT-2 visait également à développer le secteur de l’OT comme l’avait été le secteur des communications par satellite. L’information tirée de l’évaluation a démontré que le marché de l’OT ne s’est pas élargi comme prévu et, au cours du projet, MDA a ramené son potentiel estimatif de marché de 1 224 M$ à 267,5 M$, une réduction importante. Quoique le potentiel estimatif de marché du projet RADARSAT-2 ait diminué, le projet pourrait être rentable pour MDA. Il convient de noter que l’ASC reconnaît que le but initial du GPE consistant à développer les activités de l’OT ne s’est pas concrétisé comme prévu. Ainsi, l’ASC passe à un satellite de la prochaine génération en utilisant un modèle différent.

Le projet a également permis de développer l’expertise de MDA dans le secteur de l’OT et, à la suite de sa participation au projet RADARSAT-2, MDA a été en mesure d’avoir des contrats liés à d’autres programmes spatiaux. Du côté de l’industrie à valeur ajoutée, il était impossible de prévoir clairement comment ou dans quelle mesure ce secteur allait en profiter. Il y a peu d’évidence permettant de déterminer si le secteur à valeur ajoutée a tiré quelque profit que ce soit, mais il est toutefois trop tôt pour en voir les résultats.

  • Recommandation no 6 : Comme le succès du programme RADARSAT-2 repose en grande partie sur les avantages qu’en tire le secteur à valeur ajoutée, l’ASC doit établir des mesures appropriées permettant de déterminer les effets du programme sur ce secteur.

Dans l’ensemble, l’objectif du projet était d’avoir un contenu à 65 p. 100 canadien, et MDA était engagé de façon contractuelle à en fournir 50 p. 100. En dernier lieu, l’objectif de 65 p. 100 n’a pas été atteint dans le cadre du projet (58,9 p. 100), surtout en raison de la modification du fournisseur de plate-forme de satellite, tandis que MDA a été en mesure de dépasser son engagement (59 p. 100). Dans le cadre des cibles de répartition régionales, les objectifs du projet n’ont pas été atteints dans les régions des Prairies et de l’Atlantique. Ici encore, l’atteinte de ces objectifs a été entravée par le changement de fournisseur de plate-forme de satellite, car les avantages que devaient obtenir ces régions gràce au fournisseur de plate-forme de satellite initial étaient désormais impossibles.

Le principal objectif international relatif à l’élaboration d’un partenariat avec la NASA pour lancer le satellite en échange de données ne s’est pas concrétisé, puisque la NASA a décidé d’annuler l’entente.

L’un des objectifs du GPE RADARSAT-2 était d’assurer la pérennité des données RADARSAT 1 pour les utilisateurs. Cet objectif du projet a été atteint gràce au lancement et à la mise en service du satellite, tandis que le projet RADARSAT-1 était toujours fonctionnel. De plus, les AMF peuvent actuellement acquérir des scènes du projet RADARSAT-2. L’ASC a également permis de faciliter l’utilisation des données RADSARSAT-2 en effectuant la promotion et la communication des utilisations potentielles et des avantages des données, en couvrant les coûts liés au traitement des données pour les AMF, en appuyant le développement des applications par l’entremise de l’IGOT et en s’activant à mettre en oeuvre des PE avec les AMF pour régir la réception et l’utilisation des données.

  • Recommandation no 7 : En raison du fait que le succès à long terme du programme RADARSAT-2 dépend de l’utilisation optimale des données par les AMF, l’ASC doit continuer de faciliter l’utilisation des données et de veiller à ce que les obstacles à l’utilisation de ces données soient éliminés autant que possible.

Même si l’ASC n’est pas responsable de l’utilisation des données RADARSAT-2, il lui incombe de rendre compte au GC sur les avantages relatifs à ses investissements.

  • Recommandation no 8 : L’ASC doit veiller à ce que les AMF respectent les exigences relatives aux rapports annuels sur l’utilisation des données, et que l’information fournie soit suffisante pour faire rapport au GC sur l’utilité de RADARSAT-2.

Dans l’ensemble, le GPE RADARSAT-2 a été géré et mis en oeuvre avec succès, à l’exception de quelques problèmes liés à la sécurité et à la clarté et l’acceptation des rôles et responsabilités. L’ASC a également réussi à offrir la pérennité des données à l’aide d’un système constituant une amélioration technologique comparé à celui de RADARSAT-1. Au moment de déterminer les avantages globaux à long terme de RADARSAT-2, l’ASC devra mettre en oeuvre le système de mesure du rendement approprié pour mesurer, par exemple, les avantages du projet pour le secteur à valeur ajoutée, et évaluer si le modèle PPP représentait un bon investissement pour le GC (avantage maximal comparé au coût), ce qui dépend de l’utilisation des données par les AMF.

Conformément à politique du SCT, l’ASC a élaboré un plan d’action de gestion d’après les recommandations du rapport d’évaluation (appendice F).

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Appendice A – Matrice d'évaluation du grand projet de l'État RADARSAT-2

Matrice d'évaluation du grand projet de l'État RADARSAT-2

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Appendice B – Liste de documents étudiés

  • Conseil canadien des Arpenteurs-Géomètres, Association canadienne des sciences géomatiques et Association canadienne des entreprises de géomatique. Secteur de géomatique – Étude sur les ressources humaines.2000

  • Agence spatiale canadienne. Plan spatial à long terme du Canada II. Vision, stratégie et programme jusqu'en 2005. 7 avril 1993.

  • Agence spatiale canadienne. Coûts de RADARSAT-1.

  • Agence spatiale canadienne. Document d'approbation de projet (DAP) du grand projet de l'État RADARSAT – 2. Phases C / D, juin 2001.

  • Agence spatiale canadienne. Document d'approbation de projet (DAP) du grand projet de l'État RADARSAT – 2. Phase D, modification no 1, mai 2005.

  • Agence spatiale canadienne. Évolution du plan d'activités de RADARSAT-2. Avril 2009.

  • Agence spatiale canadienne. 2008-2009 PE de 2008-2009 en comparaison de l'utilisation réelle des données – RADARSAT-2 (feuille de calcul Excel).

  • Agence spatiale canadienne. Appui du gouvernement de Canada (GC) au lancement de RADARSAT-2, accord interministériel, version définitive. 2007.

  • Agence spatiale canadienne (exploitation du satellite). Services gouvernementaux de données de RADARSAT, rapport mensuel sur le programme RADARSAT-2. Du 1er au 30 avril 2009. 15 mai 2009.

  • Agence spatiale canadienne. Protocole d'entente entre l'Agence spatiale canadienne et Agriculture et Agroalimentaire Canada sur l'utilisation des données de Radarsat-2. (Ébauche) 2008.

  • Agence spatiale canadienne. Protocole d'entente entre l'Agence spatiale canadienne et le Ministère des Pêches et des Océans sur l'utilisation des données de Radarsat-2. (Ébauche) 2008.

  • Agence spatiale canadienne. Protocole d'entente entre l'Agence spatiale canadienne et le Ministère de la Défense nationale sur l'utilisation des données de Radarsat-2. (Ébauche) 2008.

  • Agence spatiale canadienne. Protocole d'entente entre l'Agence spatiale canadienne et Environnement Canada sur l'utilisation des données de Radarsat-2. (Ébauche) 2008.

  • Agence spatiale canadienne. Protocole d'entente entre l'Agence spatiale canadienne et Affaires étrangères et Commerce international sur l'utilisation des données de Radarsat-2. (Ébauche) 2008.

  • Agence spatiale canadienne. Protocole d'entente entre l'Agence spatiale canadienne et Ressources naturelles Canada sur l'utilisation des données de Radarsat-2. (Ébauche) 2008.

  • Agence spatiale canadienne. Protocole d'entente entre l'Agence spatiale canadienne et Agence Parcs Canada sur l'utilisation des données de Radarsat-2. (Ébauche) 2008.

  • Agence spatiale canadienne. Protocole d'entente entre l'Agence spatiale canadienne et Sécurité publique et Protection civile sur l'utilisation des données de Radarsat-2. (Ébauche) mai 2008.

  • Agence spatiale canadienne. Protocole d'entente entre l'Agence spatiale canadienne et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada sur l'utilisation des données de Radarsat-2. (Ébauche) 2008.

  • Agence spatiale canadienne. Protocole d'entente entre l'Agence spatiale canadienne et Statistique Canada sur l'utilisation des données de Radarsat-2. (Ébauche) 2008.

  • Agence spatiale canadienne. Procès-verbal de la réunion du Comité consultatif supérieur de projet RADARSAT-2, Bureau de liaison de l'ASC, Ottawa. 13 mars 2000.

  • Agence spatiale canadienne. Procès-verbal de la réunion du Comité consultatif supérieur de projet RADARSAT-2, Bureau de liaison de l'ASC, Ottawa. 19 mai 2000.

  • Agence spatiale canadienne. Procès-verbal de la réunion du Comité consultatif supérieur de projet RADARSAT-2, Bureau de liaison de l'ASC, Ottawa. 12 juin 2001.

  • Agence spatiale canadienne. Procès-verbal de la réunion du Comité consultatif supérieur de projet RADARSAT-2, Bureau de liaison de l'ASC, Ottawa. 1er décembre 2003.

  • Agence spatiale canadienne. Procès-verbal de la réunion du Comité consultatif supérieur de projet RADARSAT-2, Bureau de liaison de l'ASC, Ottawa. 12 juillet 2006.

  • Agence spatiale canadienne. Procès-verbal de la réunion du Comité consultatif supérieur de projet RADARSAT-2, Bureau de liaison de l'ASC, Ottawa. 3 mai 2007.

  • Agence spatiale canadienne. Procès-verbal de la réunion du Comité consultatif supérieur de projet RADARSAT-2, Bureau de liaison de l'ASC, Ottawa. 3 juillet 2008.

  • Agence spatiale canadienne. Rapport de rendement pour la période se terminant le 31 mars 2008 (en français et en anglais). 2008.

  • Agence spatiale canadienne. Rapport de rendement pour la période se terminant le 31 mars 2008. Analyse des activités de programme par résultat stratégique – Données détaillées sur le rendement (en français et en anglais). 2008.

  • Agence spatiale canadienne. Manuel de politiques et de procédures. Vérification, évaluation et examen. Politiques et procédures d'évaluation. (en français et en anglais). 29 mai 2002.

  • Agence spatiale canadienne. Approbation de projet. Politiques, procédures formelles et pratiques de gestion de projet. 11 juillet 2000.

  • Agence spatiale canadienne. Plan de communication de RADARSAT-2. Octobre 2007.

  • Agence spatiale canadienne. Plan de transition entre l'étape de construction à celle de l'exploitation de RADARSAT-2. Mars 2006.

  • Agence spatiale canadienne. Plan de gestion de l'utilisation des données de RADARSAT-2 – exercice 2008-2009. Janvier 2009.

  • Agence spatiale canadienne. Plan d'évaluation de RADARSAT-2 (Ébauche). Octobre 2008.

  • Agence spatiale canadienne. Plan de mise en oeuvre de RADARSAT-2. Novembre 2001.

  • Agence spatiale canadienne. Rapport des leçons apprises de RADARSAT-2. 2008.

  • Agence spatiale canadienne. Plan de clôture du grand projet de l'État RADARSAT-2. Août 2005.

  • Agence spatiale canadienne. Clôture du grand projet de l'État RADARSAT-2 : Présentation au Comité de direction. 19 mars 2009.

  • Agence spatiale canadienne. Rapport de clôture du grand projet de l'État RADARSAT-2 (dernière ébauche), avril 2009.

  • Agence spatiale canadienne. Rapports d'avancement trimestriels du grand projet de l'État RADARSAT-2, février 2001 à janvier 2008.

  • Agence spatiale canadienne. Plan de transition de la phase D à E du grand projet de l'État RADARSAT-2, Présentation sur l'état d'avancement du projet, 17 juin 2008.

  • Agence spatiale canadienne. Profil du programme à la phase E de RADARSAT –2. 2008.

  • Agence spatiale canadienne. Résumé des entrevues portant sur les leçons apprises dans le cadre de RADARSAT-2.

  • Agence spatiale canadienne. Énoncé revu du projet RADARSAT-2. Octobre 2004

  • Agence spatiale canadienne. Énoncé revu du projet RADARSAT-2. Janvier 2009

  • Agence spatiale canadienne. Base de données des risques de RADARSAT-2 (définitive). 27 mars 2009.

  • Agence spatiale canadienne. Rapport sur l’état de préparation de l'utilisateur de RADARSAT-2. Novembre 2008.

  • Agence spatiale canadienne. Rapports hebdomadaires de RADARSAT-2. Juillet 1999 à juillet 2008.

  • Agence spatiale canadienne. Rapport ministériel sur le rendement de 2007 – 2008– Annexes (en français et en anglais). 2008.

  • Agence spatiale canadienne. Dernier cadre de mesure du rendement de 2008-2009 présenté au SCT (en français et en anglais). 25 mars 2008.

  • Agence spatiale canadienne. Architecture des activités de programme, 2009 – 2010. 16 octobre 2008.

  • Agence spatiale canadienne. Description de l'Architecture des activités de programme, 2009 – 2010. 26 novembre 2008.

  • L'Agence spatiale canadienne et le Ministère de la Défense nationale. Entente de soutien no 1. Première révision. L'élaboration et la démonstration d'un mode de détection d'un objectif mobile au sol pour RADARSAT-2, conformément au protocole d'entente conclu entre l'Agence spatiale canadienne et le Ministère de la Défense nationale concernant la coopération dans le cadre d'activités liées à l'espace, en date du 21 novembre 1995.

  • L'Agence spatiale canadienne et le Ministère de la Défense nationale. Entente de soutien no 2. Modifications apportées à l'engin spatial RADARSAT-2 pour lui permettre de fonctionner en tandem avec le prochain RADARSAT-3, conformément au protocole d'entente conclu entre l'Agence spatiale canadienne et le Ministère de la Défense nationale concernant la coopération dans le cadre d'activités liées à l'espace, en date du 21 novembre 1995. Septembre 2001.

  • Agence spatiale canadienne et Macdonald, Dettwiler and Associates Ltd. Plan de communication de RADARSAT-2 de 2002-2004. Septembre 2002.

  • Agence spatiale canadienne et Macdonald, Dettwiler and Associates Ltd. Entente cadre sur le RADARSAT-2 conclue entre Macdonald, Dettwiler and Associates Ltd. (MDA) et l'Agence spatiale canadienne. Décembre 1998. Version regroupée de l'entente cadre sur le RADARSAT-2, jusqu'à la modification 10, comprenant les annexes A-1 à D-2, premier de deux livres. Décembre 2008.

  • Agence spatiale canadienne. Annexe D1. Politiques sur les données de l'entente cadre sur le RADARSAT-2 conclue entre Macdonald, Dettwiler and Associates Ltd. (MDA) et l'Agence spatiale canadienne. 27 juin 2008.

  • Agence spatiale canadienne. Annexe D2. Fourniture de données de l'entente cadre sur le RADARSAT-2 conclue entre Macdonald, Dettwiler and Associates Ltd. (MDA) et l'Agence spatiale canadienne. 27 juin 2008.

  • DB Geoservices Inc.,Canada's Position in Synthetic Aperture Radar Technology. Octobre 2007.Euroconsult North America et le Conference Board of Canada pour l'Agence spatiale canadienne. Socio-Economic Benefits Study and Policy Analysis of Earth Observation, Satellite Communications and Space Science and Exploration Application. Rapport final de septembre 2008.

  • Futron Corporation. Le Space Competitiveness Index de 2008 de Futron. Une analyse comparative de l'argent investi dans l'industrie spatiale et des retombées, par pays. 2008.

  • Gouvernement du Canada. Loi de l'Agence spatiale canadienne. 1990
    http://laws.justice.gc.ca/fr/showtdm/cs/C-23.2

  • Lansdowne Technologies. Exercices sur les leçons apprises du projet RADARSAT-2 de l'ASC. Décembre 2008.

  • Lansdowne Technologies. Lettre accompagnant le questionnaire portant sur les leçons apprises du projet RADARSAT-2 de l'ASC : phase deux et entrevues. 3 avril 2006.

  • Lansdowne Technologies. Liste de personnes ayant participé aux exercices sur les leçons apprises du projet RADARSAT-2, soit par l'entremise d'entrevues personnelles ou en groupe, soit par le truchement d'un groupe de consultation. 2006-2008.

  • Lansdowne Technologies. Annexe A de RADARSAT-2 – programme d'entrevues sur les leçons apprises. 2006.

  • Lansdowne Technologies. Annexe B de RADARSAT-2 – questionnaire portant sur les leçons apprises. 2006.

  • Lansdowne Technologies. Questionnaire portant sur les leçons apprises de RADARSAT-2 : phase deux – étape après lancement, notamment la transition vers la phase E. 2006.

  • Lansdowne Technologies. Exercices sur les leçons apprises du projet RADARSAT-2 : Résumés des entrevues et du groupe de consultation. 2006-2008.

  • Macdonald, Dettwiler and Associates Ltd. Acte de vente (QC) concernant RADARSAT-2 conclu entre MDA et l'ASC. 14 décembre 2007.

  • Macdonald, Dettwiler and Associates Ltd. Acte de vente (SK) concernant RADARSAT-2 conclu entre MDA et l'ASC. 14 décembre 2007.

  • Macdonald, Dettwiler and Associates Ltd. Accord général de sécurité concernant RADARSAT-2 conclu entre MDA et l'ASC. 14 décembre 2007.

  • Macdonald, Dettwiler and Associates Ltd. Contrat de licence concernant RADARSAT-2 conclu entre MDA et l'ASC. 14 décembre 2007.

  • Macdonald, Dettwiler and Associates Ltd. Nantissement de MDA sur les biens du Québec liés à RADARSAT-2. 14 décembre 2007.

  • Macdonald, Dettwiler and Associates Ltd. Examens trimestriels de RADARSAT-2 par les cadres supérieurs de l'ASC / MDA. Janvier 2001 – janvier 2004

  • Macdonald, Dettwiler and Associates Ltd. Entente cadre sur RADARSAT-2 : Rapport de contribution. Juin 2008.

  • Macdonald, Dettwiler and Associates Ltd. Entente cadre sur RADARSAT-2 : Rapport sur les retombées industrielles régionales. Juin 2008.

  • Macdonald, Dettwiler and Associates Ltd. Rapports d'avancement mensuels sur RADARSAT-2. Février 1999 – juillet 2008.

  • Macdonald, Dettwiler and Associates Ltd. Troisième rapport trimestriel de 2008 – Trois et neuf mois se terminant le 30 septembre 2008.

  • Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Guide pour l'examen des rapports d'évaluation. Rédigé par le Centre d'excellence en évaluation. (en français et en anglais), janvier 2004.

  • Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Management of Major Crown Projects
    http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?id=12040

  • La gestion des grands projets de l’État
    http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-fra.aspx?id=12040

  • Treasury Board of Canada Secretariat. Project Approval Policy
    http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?id=12075

  • Politique sur l’approbation des projets
    http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-fra.aspx?id=12075

  • Treasury Board of Canada Secretariat. Project Management
    http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?id=12077

  • La gestion des projets
    http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-fra.aspx?id=12077

  • VEGA Group PLC. The State of Health of the European and Canadian EO Service Industry (rapport technique). Septembre 2004

  • Werle, D. et D. Ball. Synthetic Aperture Radar Technology in the Era of RADARSAT-2: International Context and Background Information. DB Geoservices Inc. Report to the Canadian Space Agency, Contract No. 28 / 7005542. Mars 2008.


Appendice C – Liste de personnes interrogées

Liste de personnes interrogées

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Appendice D – Guide d'entrevue pour le grand projet de l'État RADARSAT-2

Guide d'entrevue pour le grand projet de l'État RADARSAT-2

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Appendice E – Résumé des leçons apprises

Résumé des leçons apprises

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Appendice F – Réponse des cadres supérieurs de l'ASC aux recommandations

Réponse des cadres supérieurs de l'ASC aux recommandations

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